「從戰略模糊到三不政策:美國對台政策的轉變」

理論與政策,第十二卷,第四期,1998年12月,頁87-105。

  

美國對台政策的轉變是本文章的探討重點,文章將以時間序列與政策變化作為兩大主軸,議題集中於美國對台灣的安全與前途問題相關政策。文章首先分析一九七九年以來美國對台的戰略模糊政策的內容,然後討論數項案例以驗證這項政策的有效性,第三部份討論冷戰之後美國對台利益的持續與轉變,第四部份則指出三不政策之下的美國對台政策的變化,最後則是作者評估三不政策所導引的對台政策的轉變。作者認為三不政策的宣示代表了美國對台灣政策的新階段,而此新政策背後的主要理由則是,美國對台灣利益的事實上改變。

  

兩岸關係問題被認定是冷戰之後東亞安全的引爆點之一<1>。由於這項議題的複雜性與敏感性之故,任何發展除會影響兩岸政府與人民之外,並將對區域國家甚至全球政經安全情勢產生重要影響。因此,如何處理兩岸關係發展並維持台海和平與安全,是兩岸和國際間共同關切的問題。至於在兩岸關係問題之中的主要行為者,除了兩岸政府之外,美國一直扮演重要角色,一方面由於美國在全球與亞太區域的地位與政策,一方面也由於美國在台灣和解決兩岸關係問題的經濟戰略利益,更凸顯美國對台政策在兩岸關係問題的重要角色與影響。

美國對台政策的轉變是本文章的探討重點,因此文章將以時間序列與政策變化作為兩大主軸,議題集中於美國對台灣的安全與前途問題相關政策,而較少針對現狀政策進行全面細部分析。文章首先分析一九七九年以來美國對台的戰略模糊政策的內容,然後討論數項案例以驗證這項政策的有效性,第三部份討論冷戰之後美國對台利益的持續與轉變,第四部份則指出三不政策之下的美國對台政策的變化,最後則是作者評估三不政策所導引的對台政策的轉變。

壹、美對台安全之「戰略模糊」政策

美對台政策向來被界定為「戰略模糊」﹙strategic ambiguity﹚政策,這是奠基於台灣關係法(Taiwan Relations Act, TRA)和上海公報等文件與相關政策。這項政策反映美國對台政策模糊而彈性的本質,政策內容包含美對台政策最重要的兩個部分:台灣前途和台灣安全。關於「台灣前途」部份,美國「認知」﹙acknowledge﹚北京對台灣的立場,但不必然接受之,美國瞭解這必須由兩岸自行解決,美國不會介入或調解,美國只強調解決兩岸問題的方式必須是和平的,因為任何台海的軍事衝突或不穩定,都會影響東亞地區的和平與安全,進而影響美國在此地區的利益。

至於「台灣安全」,由於台灣關係法並非設計取代中美防衛協定,也不是一項同盟條約,因此台灣關係法僅指出台灣之安全與穩定是美國的重大關切﹙grave concerns﹚,美國並會提供防衛性武器給台灣面對可能軍事威脅時之自我防衛。因此依據台灣關係法,美國對於是否防衛台灣的立場是不明確的,這種模糊性的安全承諾,主要在嚇阻可能的對台軍事攻擊,同時在台灣一旦遭中共攻擊時,使美國得以戰略性運用採取軍事行動介入。

美國對台灣和中共的政策是奠基於1972年的上海公報,美國「認知」台海兩岸皆主張只有一個中國,台灣為中國的一部份,美國不挑戰此立場,兩岸問題應由中國人自行解決。公報中使用的語言是謹慎而模糊的,但是也反映美國在此地區的利益,也代表美國對於兩岸問題複雜性和敏感性的瞭解與立場。上海公報有三個主要部分,也是美國對兩岸關係問題政策之核心:一個中國、和平解決台灣問題、台灣問題要由中國人自己解決。關於「一個中國」,美國「認知」兩岸之中國人主張中國只有一個,台灣為中國的一部份,「認知」這詞彙是經謹慎的選擇以增加其模糊性。

在台灣關係法中則可以看出兩項重要政策原則:美國堅持台灣問題和平解決的立場,以及美國在台灣問題中的自我期許的角色。第一,關於台海問題之解決,台灣關係法第二條b款指出,美國與中共建立外交關係是基於對台灣前途以和平方式決定的「期待」。這個「期待」在中美三個公報中重複出現,舉例而言,1972年上海公報中,美國「主張台灣問題和平解決為其利益之所在」,1979年中美關係正常化公報中,「台灣問題之和平解決仍為美國之利益」,而在1982813日之聯合公報,美國「瞭解並重視中共對於台灣問題和平解決的立場」。

第二,台灣問題應由兩岸自行解決,美國不會在任何台海相關問題的解決和談判上扮演協調者這。個政策也重複出現在三個公報中,這項不干預政策經歷屆總統不斷加以重申,美國對台灣問題的解決不預設立場。事實上,如同一位美國高階官員在國會針對台灣前途作證實指出,「美國對台灣問題的政策為:一、台灣問題由中國人自行解決,二、此問題之和平解決為美國之利益」<2>。因此,上海公報是美國一個中國政策之基礎,台灣關係法則提供美對台安全政策之指導原則,如何在一個中國政策和維持台灣安全中間尋求平衡是極不容易的,進一步言之,隨著台灣之民主發展和追求國際地位意識之滋長,如何處理一個中國政策而不損及台灣安全及尊嚴,需要更多的政治智慧。

然而,台灣關係法並不是台灣安全的保障書,台灣關係法僅是美國得以使用武力保護台灣安全的一個可能的選項的法律依據<3>。其實重要的是,台灣關係法有關關切台灣安全的用語在作為嚇阻的功能與策略,透過美國國內立法方式將安全承諾法制化,台灣關係法賦予美國防衛台灣的可能性,藉以嚇阻任何對該島之威脅,台灣關係法也幫助台灣建立自我防衛之軍事能力,以遏止中共的入侵。所以在飛彈試射危機中,柯林頓維持對台之戰略模糊,美國官員引述台灣關係法作為美對台安全之承諾,但拒絕對美國可能採取的特定行動表示意見,即所謂「戰略模糊」。 

 

 前國務卿貝克(James Baker)解釋柯林頓在飛彈事件中的戰略模糊政策時指出,「我們應明確表明是否防衛台灣嗎?不。戰略模糊政策是正確的嗎?是。」他繼續解釋:「如果我們說無論任何狀況都會防衛台灣,台灣就會宣布獨立,中共會立刻採取行動;如果我們說不會防衛台灣,中共也會採取行動。因此,我們不應該說明什麼情況下會防衛台灣,而應指明任何武力的使用將視為重大關切事項。」<4>一九九八年柯林頓訪問中國發表新三不政策後,貝克在華盛頓郵報發表一篇為題「中國政策之藍圖」的文章,依然重申對台灣安全之戰略模糊,「基於台灣關係法,對於中國攻擊台灣將採不確定之行動。<5>

一九九六年飛彈危機中,約瑟夫‧奈伊(Joseph Nye)的演說可說是戰略模糊之最佳註解:「我們對於和平解決之承諾和武力使用之避免同樣重視,當問題發生我們應採取什麼行動?這答案現在和將來都一樣:沒人知道。回顧1950年時美國所說的,韓國在美國承諾防禦之外,六個月後,我們則處於防衛南韓的戰爭中,這說明我們無法事前知道答案,而台海可能的情勢含有巨大風險,這答案是我們所不知道的。」<6>

在此戰略架構下,台海之和平與安全維持了二十五年,而台灣也有能力維持對中共軍事入侵時的嚇阻力量。但此政策之批評者則警告:錯誤估計和不信任是此政策之潛在危機,如新加坡前總理李光耀所言,美台之戰略模糊政策,

在中共或台灣誤解美國立場時將會導致災禍<7>

貳、戰略模糊政策的驗證:三個案例

1979年美國將外交承認從台北轉移到北京,美國國會通過台灣關係法﹙Taiwan Relations Act, TRA﹚規範雙邊關係,其中並且提及有關維護台灣和平與安全的重要性與軍售承諾。在此之後,陸續發生了一些對美國與台灣、美國與中共雙邊關係有重大影響的事件與危機,包括一九八二年美國與中共之間的八一七公報、一九九二年美國決定售予台灣一百五十架F16戰機、以及一九九六年中共在台灣海峽與台灣近海地區試射飛彈事件等,這些發展也能被視為美國對台戰略模糊政策以及對台灣安全與武器移轉的承諾的測試。

一、1982817公報

根據台灣關係法,美國的亞太安全政策乃在維持區域和平與安全,和平解決台灣問題是一個重要的前提。對台灣持續性軍售的政策因此變成了美國用以維持台灣安全,尤其是在中共拒絕聲明放棄以武力解決海峽兩岸問題時不可缺少的工具。

然而從中共的觀點,台灣關係法與美國的軍售都是破壞中國主權的行為,因為中共視台灣問題為中國的內政,台灣關係法破壞了上海公報與建交公報,後兩者被中共視為是在1969年維也納條約公約下具有條約的效力<8>。因此,中共視台灣關係法為中美之間問題的來源之一,並努力想對此法做出改變<9>。在19811982年間,雷根政府決定軍售台灣的決定激起了北京政府強烈的反應。此問題接著就變成嚴重威脅中美關係的因素<10>

這個問題不久後就在1982817日的兩國公報中提及,因此這項公報被稱為八一七公報,公報中美國軍售的問題在第六條中有以下陳述:「美國政府宣示不再尋求長期軍售台灣的政策,而其軍售台灣的武器在質量與數量上都不會超過現在中美建立外交關係時的範圍,並將逐步減少對台軍售,直到台灣問題得到最後的解決。」換言之,在八一七公報中,美國承諾逐步減少對台軍售而到最後的解決,這顯示出對中共以和平手段解決海峽兩岸問題的讚賞,相反的,美國承諾對台軍售的質量與數量都不會超出以往的水準。

台灣關係法與八一七公報之間存有語句上的爭議。在台灣關係法中,美國將基於台灣的實際需要,持續對台灣售予自衛所需的武器。然而從八一七公報的字面上看來,台灣關係法字面上的精神是很值得爭論的。公報中要求美國對台軍售要減少,而不顧台灣自衛的能力與中共軍事發展的威脅。因此,對建交公報嚴格的履行會與台灣關係法中對台軍事移轉的規定有所衝突。

為了向台灣與國會確保八一七公報的履行不會影響台灣的安全,雷根政府宣示了幾個保證,即對台六大保證:

  1. 美國不會訂出停止軍售台灣的期限。
  2. 美國軍售台灣不會事先徵詢中共的意見。
  3. 美國不會在台北與北京間扮演一個中介者的角色。
  4. 美國不會同意修正台灣關係法。
  5. 美國不會更改其對台灣主權的立場。
  6. 美國不會對台施壓,要求其進行與中共的協商或會談。<11>

此六大保證並未減輕對美國在八一七公報中對台灣軍售可能在質與量上

可能做出限制的疑慮,因此這些公報的效力與地位受到廣泛的辯論,更進一步來說,公報並非國際條約,故雙方並無在國際法之下遵守此公約的義務。然而這是一個的政策性宣示,對於行政部門仍然具有相當程度的指導性與拘束性。。但美國歷屆政府皆支持了這些保證與台灣關係法的精神,提供台灣足夠的自衛武器。雖然在台灣關係法與八一七公報間有矛盾,但為了繼續能夠軍售台灣以維持台灣安全與美國在西太平洋的利益,美國繼續售予台灣防禦性質的武器。對台軍售包括了F16戰鬥機、直昇機、早期預警機、刺針防空飛彈等。最近美國柯林頓政府又同意出售 Knox 級軍艦、近迫防衛機砲與魚叉反艦飛彈。

二、F16 案例

19931月,中華民國的外交部提出台灣在後冷戰時期外交政策的「外交白皮書」。在此白皮書中提出三項增強中美關係的方針:要求美國增加對台軍售、加強兩國間經貿關係、以及促進雙邊高層官員互訪。在軍售方面,白皮書指出,中華民國必須維持穩定的軍備、軍事物資、與軍事科技的供應,與必要的備用零件以維持其安全。<12>

白皮書中也對布希總統在199292日宣佈出售一百五十架F16戰機予台灣的決定做出解釋。這是因為1979年台灣關係法中「基於對海峽兩岸軍力平衡改變的關切,導致了布希政府決定美國應出售150F16AB型的戰機給台灣。」白皮書也註明了,台灣決定購買美國的武器也為柯林頓政府所鼓勵,柯林頓總統也聲明在其任內繼續軍售台灣的立場。<13>

在一封由幾位國會議員聯名致布希總統,促其售予台灣F16戰機的信裡寫道:「有兩個強烈的理由賣F16戰機給台灣,第一是中華民國夠資格來買這些飛機,中華民國向來是美國對抗共黨侵略的堅強忠實的盟友...。但中華民國也被中華人民共和國所威脅,後者並正在質量與數量上大幅提昇其武力,如購買72Su 27戰機與24架米格31攔截機。可以理解的,中華民國政府將這些發展視為威脅。根據台灣關係法,美國將提供台灣維持其防衛能力所必須足夠數量的軍事物資與服務。在我們看來,現狀不僅是要這樣,我們還要求授與台灣更先進的戰機。第二個美國售予台灣戰機的理由是經濟上的,如果美國不做這個生意,這生意與將帶來的工作機會將流到別國去。<14>

至於中共對台灣關係法與美對台軍售的觀點,北京視台灣關係法為一對中共內政的干涉。在1993年一份名為「台灣問題與中國統一」的文件中指出,北京政府注意到「援引此台灣關係法,美國持續地軍售台灣,干涉了中國內政,也阻礙了台灣與大陸的統一。<15>」北京批評美國違反八一七公報,依此公報,中共政府認為美國已承諾停止對台軍售。然而白皮書指出,「台灣問題」在過去十二年來,美國政府不但沒有遵守公報內容,還不斷地破壞它。19929月,美國政府甚至決定出售150F16高性能戰機給台灣,此行為為中美關係發展與台灣問題的最終解決更添阻礙。中共認為美國的軍售台灣,鼓勵了台灣當局拒絕中共關於統一的提議。<16> 

  

 三、1996年飛彈危機

在李登輝總統的訪問美國之後,北京政府取消了原定19956月舉行的兩岸會談,並採取了文宣武嚇的策略,伴隨著媒體的嚴厲批評,中共接著採取對台灣的武力威脅。中共政府在19957月與8月間進行了兩次公開的飛彈試射,非常接近台灣的北海岸。19963月,當台灣舉行其第一次總統全民直選之時,中共在台灣海峽舉行了一連串的軍事演習,包括了一次目標距台灣南北兩大港高雄與基隆僅有3040海哩距離的飛彈試射。當19963月海峽緊張升高時,美國派遣兩艘海軍航艦戰鬥群,獨立號與尼米茲號航空母艦,在台灣外圍的公海上監視北京的飛彈試射。柯林頓的國家安全顧問也警告,任何對台灣的軍事攻擊將導致「嚴重的後果」(grave consequences <17>

台灣關係法提供了美國一個在台灣安全受到威脅時軍事介入或干預的可能選項,在這次事件中得到驗證。當海峽兩岸關係在1996年初惡化時,美國政府將其在1950年於朝鮮半島之作為與1996年在台灣海峽之作為相提並論。美國國務院發言人柏恩斯在針對此事件的第一次發言時指出,根據台灣關係法,美國對台灣的安全有承諾,並將視任何欲以非和平手段解決台灣問題的企圖視為是對西太平洋和平與安全的威脅,並將引起美國嚴重的關切。他提醒北京政府美國在解決海峽兩岸歧異上對和平手段的堅持。<18>

參議員保羅‧賽門在26日時建議,美國應在台灣受到中共攻擊時使用空軍武力來保衛台灣。然而國防部長培里採取了戰略模糊政策,表示他不支持超出台灣關係法中規定的義務<19>。羅德在參院外交委員會東亞與太平洋小組中表明:「在檢視了所有可得的證據後,我們無法證實有針對台灣的急迫威脅。」他接著引用台灣關係法之下美國對台灣安全的承諾,但避免提到假使中共真的攻擊台灣時,美國該採取怎樣的行動<20>

美國在1996年危機時在台灣海峽的反應也許是華盛頓對台灣關係法的承諾最明顯的宣示。然而美國派遣航艦至台灣海域並不代表了美國對台灣安全的承諾是沒有限制的。當國務院發言人Glyn Davis 被要求對中共指美國在「玩火」(playing with fire)的說法提出評論時指出:「我們的利益即是證明我們是太平洋的一個強權,而我們在台灣與中共之間得到和平解決的方面也有利益存在,我們的目的當然不是在玩火。」

因此如上所言,台灣關係法並不能保證如果台灣受到中共的攻擊時美國會軍事介入,防衛台灣只是美國的一項選擇而已。然而在飛彈試射期間,美國官員接引述台灣關係法對台灣安全的承諾,但拒絕評論美國將採取何種特別的行動。這是「戰略模糊」政策,一個對台灣海峽兩岸發生軍事衝突可能的反應,經過考慮後的模糊策略。因此,派遣尼米茲號與獨立號航艦戰鬥群到台灣海峽並不必然代表了美國對台灣安全的政策已由「戰略模糊」轉變為「戰略明確<21>」。當奈依指出:「美國並不想給台灣百分之百的承諾,不管台灣做什麼,美國都會站在他這一邊,因為這也許會鼓勵台灣採取一些冒險性的行動。<22>

參、冷戰後美國在台利益的轉變

19501960年代,美國對台灣的利益主要是在安全方面:一個圍堵共產主義的前進基地。在1970年代,當中蘇分裂之時,華府、台北與北京之間的三角關係乃被美國在台灣的安全利益所影響。事實上,在那個時期,華府視中共為一個對圍堵蘇聯有戰略價值的夥伴,更勝於它是一個在台灣海峽對峙的敵人<23>。「有戰略價值的夥伴」此概念導致了1979年美國承認北京政府及結束與台灣的防衛與其他的官方關係。從那時起,美國在台灣的利益主要是在貿易、經濟與非官方關係。經由台灣關係法,華府亦承諾其在台灣的安全利益,但其主要關切乃在維持西太平洋地區的和平與穩定。

1994年起,柯林頓政府的中國政策終於顯現出一個明確的政策方向與戰略計畫,主要著重在「交往與擴大」或「交往」政策<24>。主要的爭議點是,中共目前是一個不穩定的非現狀強權(non-status quo power),北京政權與日增強其勢力時,如美國能增進與中共的交往與提供足夠的誘因,則極有可能中共將在地區與國際社會中扮演一個滿足現狀的強權(satisfied status quo power)。因此交往只是一種過程或手段,最終目標乃在促進中共遵守現存的國際規範與加入國際組織系統之中,並允許中共扮演一個在國際社會中應有的角色<25>

美國與中共之間的相互關係的確產生了交往上的發展。現任美國駐中共大使James Rasser在一九九七年四月於華盛頓的演講中指出五項理由為何美國採取擴大與全面的交往政策:首先,沒有比讓中共走向壯大、穩定、開放與繁榮以外更好的選擇;第二,兩國之間無法以單一議題維繫全面性的關係;第三,沒有比全面性交往可以讓兩個政府在交好與交惡的時候皆有對話空間;第四,沒有比交往政策更能增加雙方高層官方互訪的選項;第五,沒有比中共能夠融入國際社會更好的發展<26>。這種no good alternative的論證方式,其實不是在沒有其他較好的政策選項之下不得不採取的作法,反而應該理解為在整體的戰略設計與亞太現狀環境結構因素之下,擴大交往政策是目前處理雙邊關係的最佳選項。

交往政策的目的是在透過彼此在政策與議題上,相互開放與交流對話,以追求雙方利益的交集,建立相互瞭解與信任,在善意的氣氛與諒解的環境中,進行議題對話與政策協商。基於柯林頓政府的交往與擴大政策,美國與中共展開所謂「策略對話」關係,從雙方元首的國家訪問、高層官員互訪以及美國國會議員訪問大陸的高層對話制度化,到加強雙方在經貿、文化、安全等議題領域的對話與透明度。同時,中共在一九九四年以來,即在國際上推動「面向二十一世紀」國家關係主張,其中與強國建構「夥伴關係」是其既定政策,目前已經與俄羅斯與法國各自建立不同層級的「夥伴關係」<27>,中共對於美國的擴大交往政策表現出善意態度也鼓勵美國持續交往政策且相信其效果。

此外,北京與台北在過去幾年惡化中的關係,以及台灣內部逐漸增長中的台灣獨立運動,也影響了美國政策制訂者與現實主義的學者,在制定對台灣相關議題新政策的態度與觀念。美國希望將北京與台北間,可能因美國對台灣問題立場的誤判而發生的武裝衝突的可能性減至最低。同時,面對台灣的民主發展,傾向獨立的民進黨有執政的可能性。因此,美國為了維持其在東亞和平與安定的核心利益,及其與中共積極交往的政策,於是改變其對台灣的未來國際定位等問題的模糊立場,傾向以明確的立場表明美國的基本態度與利益所在。

柯林頓就任之前,美國台灣問題的政策強調和平解決,而且美國對解決方式沒有預設立場,同時美國也延續著對防禦台灣之戰略模糊政策和對一個中國的認知。在柯林頓第一屆任期之前半段,對台灣政策蕭歸曹隨,在他競選期間,柯林頓同意布希賣F-16給台灣,並承諾在當選後落實此政策,柯林頓並曾聲明將支持台灣關係法,協助台灣自衛之承諾。但是,第一屆任期之後半段,美國對台灣追求國際地位和台灣問題之解決態度,起了重大變化。柯林頓對台北和北京傳達一項重要訊息,他不會支持台灣獨立,也不會支持任何可能暗示台灣為一主權獨立國家之行動,同時根據一個中國政策,拒絕支持台灣重返聯合國。

美國前東亞及太平洋事務助理國務卿溫斯頓‧羅德(Winston Lord)1993年參議院外交委員會聽證會上,界定柯林頓政府對中國政策為以下四主要部分:

一、美國持續遵守維持彈性架構的三個中美公報。

二、台灣和中共的前途自行決定,美國僅堅持過程之和平。

三、美國不挑戰一個中國政策,並基於台灣關係法維持與台灣之非官方關係。

四、透過1992年美港政策法案聲明對香港未來的人道和商務加以關注。 

  

  從羅德的聲明可見,柯林頓的台灣政策是基於兩個原則:「一個中國」﹙one China﹚和「非官方關係」﹙unofficial relations﹚。羅德認為台灣關係法是提供美台非官方關係之法律基礎,但卻未明確指明其內涵。台灣關係法也為台灣問題和台海問題之和平解決提供法律基礎,因此由羅德的發言來看,當時柯林頓政府的對台政策即是維持現狀。

19947月,柯林頓政府重新檢視美台關係,因此發佈「1994 Taiwan Policy Review」,提出改善部份對台關係與政策,根據洛杉磯時報的報導,這些改變包括:

一、美台部分內閣級官員可以互訪。

二、台灣官員可以於美政府大樓會見美對等單位。

三、台灣駐美單位可改稱「台灣代表處」取代「北美事務協調委員會」。

羅德指出,這些調整只是反應美對台漸增之利益,並重申「中國只有一個,台灣是中國的一部份」,而他仍試圖平衡台灣關係法和聯合公報間關於軍售台灣和台灣安全的問題。

肆、一九九八年柯林頓大陸之行 -- 三不政策

九四年後,一連串事件之發生改變美對台政策,這些事件最後導致19963月的飛彈危機和19987月的三不政策。首先,台灣要求重返聯合國並追求國際認同,提昇北京對台灣發展「一中一台」或「兩個中國」的懷疑。第二、美國國會強力支持李登輝總統在一九九五年六月訪問康乃爾大學。第三,在兩岸緊張逐漸升高之際,台灣於一九九六年三月舉行首次總統民選,而李總統贏了大選。最後,美國對中共採取建設性交往政策,試圖使北京遵循國際秩序,柯林頓隨後於聯合國五十年慶時與江澤民會面。這些發展都引發美中台關係之改變,一九九六年三月之飛彈危機即是一次三方攤牌的事件。

真正的轉變起於一九九五年,為了進一步與中共交往避免可能的台海軍事衝突,柯林頓放棄對台之戰略模糊政策,這項新政策主要是著眼於提昇與中共之交往關係,並以此做為美國東亞政策之核心之一。一九九五年六月九日,國務院發言人克莉斯汀‧雪莉(Christine Shelly)在每日簡報中指出「我們無意追求兩個中國或一中一台,相反的,維持與中國的外交關係和維持與台灣之非官方關係,是我們自一九七九年中美關係正常化以來一貫之政策。」這項觀點也為副助理國務卿肯特‧魏得曼(Kent Wiedemann)在一九九五年八月的眾院國際關係委員會作證時所強調「1972年始,美國承認中國人主張中國只有一個,台灣是中國的一部份,1982年雷根澄清美無意追求兩個中國或一中一台,在這樣的架構下,美國仍與台灣維持文化、商務和其他非官方關係,美國認為台灣問題應由中國人自行解決,我們唯一關切解決方式的和平。<28>

美國政府希望傳達一項訊息給台灣,亦即美對台安全之承諾是在一個中國政策之下。1996517日國務卿克里斯多福(Warren Christopher)對外交委員會和美中關係國家委員會發表一篇為題「美國利益和美中關係」的演講,說明美對台立場,「對於台灣領導人,我們重申維持非官方關係之承諾,包括在台灣關係法下助台維持足以自衛之能力,我們強調台灣是在一個中國原則下繁榮發展的,當台灣欲追求國際地位時,這行動必須與一個中國政策相符。」

柯林頓訪問中國大陸之前,副助理國務卿蘇珊‧雪克(Susan Shirk)在一九九八年五月於眾院國際關係委員會作證時,指出「過去幾年,美中關係有許多進展,未來仍樂觀的持續,但這進展不曾、未來也不會犧牲台灣之利益。」對於台灣安全,她說「美國堅持在台灣關係法下對台灣安全和武器移轉之承諾」,她強調武器移轉是為維持台海的穩定,因此美國在台灣關係法的承諾有利於美國在西太平洋地區的利益。關於台灣前途,她指出「台灣前途要由兩岸自行解決,美國不採取特定立場」這是過去五年共和黨和民主黨政府一貫採取的戰略模糊政策之重申。<29>但是,雪克隨後又提出對台之新立場,亦即三不政策的首次曝光:「美國對和平解決有重大關切,我們持續遵循一個中國政策,不支持兩個中國或一中一臺、台灣獨立、以及台灣在聯合國之會籍」<30>,這是三不政策的第一個版本,第三不是專指聯合國而非擴及所有以國家為資格限制的組織。

於是,在科林頓總統於一九九八年六月首度中國之行,在上海發表美對台政策,其內容為:「我們不支持台灣獨立、兩個中國或一中一臺、我們不認為台灣可以成為任何以國家為資格限制的組織之會員」。(“we don’t support independence for Taiwan; or two Chinas; or one Taiwan, one China. And we don’t believe that Taiwan should be a member in any organization for which statehood is a requirement.”

這個三不政策已經遠離了尼克森和季辛吉在上海公報所使用的詞彙,在三個公報中,美國只有陳述他「認知」中國對於只有一個中國,台灣為中國一部份的立場,而「認知」此字彙是被謹慎地使用來表明美國的認知,但不即為美國同意中共的立場。但是,三不政策卻明確陳述了美國不「支持」「台灣獨立」、「一中一台」、「兩個中國」的主張。很清楚的,柯林頓政府對台灣政策已不再保持政策上的策略模糊,對台灣的新政策可被稱為「交往中共(engaging China)」政策的或「順應(accommodationist)」取向,此政策擁護者強調了與中共交往符合美國區域的長期利益,也因此應該順應北京對兩岸關係問題的立場與期望。此政策聲稱乃是為了減低兩岸關係問題,對於與中共建設性關係產生的嚴厲衝擊。<31>

與中共交往、順應政策乃由許多視台灣為中美關係「麻煩製造者」的「中國專家」所支持的。此政策目標是為了創造一個良好的氣氛來解決中美關係間的問題,並在國際競逐中尋求中共成為一友善與合作的區域崛起勢力。此政策以Joseph Nye1998年五月於華盛頓郵報發表之文章為要,主張美國應揚棄於1972年上海公報與1979年台灣關係法中「計畫性模糊(calculatingly ambiguous)」之政策設計。<32>

 

奈依的報告中提到了三方政策之討價還價。第一,美國必須有明確的政策宣示:「如果台灣宣佈獨立,我們不會承認,也不會保衛台灣,甚而我們將阻止其他國家承認台灣的獨立。」同時,美國也必須強調「我們不會接受使用武力解決台灣問題」;第二,台灣必須摒棄宣稱法律獨立(de jure independence)的想法,而北京政府也必須做出「不阻撓台灣國際生存空間」的明白承諾。奈依建議北京可以寬展其對香港「一國兩制」的作法而成為「一國三制」,則台灣可享有其自身的政治、經濟、與社會制度;第三,奈依設計的最後一部份要求台灣「明白表明其放棄尋求獨立的決定」並加強與北京的對話以達成最終統一的目標。

奈依的設計並沒有得到來自美國或台灣方面的歡迎。他試圖以要求美國與台灣公開地排除台灣獨立的可能性,來降低可能因戰略模糊所帶來的危險。但此設計並沒有要求北京政府放棄使用武力的相互動作。基本上,奈依的設計偏向北京對台灣的立場。Carpenter指出:「奈依與其他順應主義者似乎將民主的台灣視為一個在華盛頓、北京、與台北現任領導者中討價還價時的一個阻礙。<33>

另外一個例子,由密西根大學教授,現任總統亞洲事務助理與國安會亞太事務資深主任 Kenneth Lieberthal,於1998年二月在台北提出之計畫報告,他提出了解決中共與台灣問題的七個基本要素:<34>

  1. 同意建立一個過渡的安排來處理兩岸情況,概略為期五十年。
  2. 同意台灣與大陸在「一個中國」之下共存的一個過渡時期,但兩者間關係不是介於(1)兩主權個體,或是(2)中央政府與地方政府的關係。
  3. 台灣明白宣示其為中國之一部份並同意不會尋求獨立,中共則同意不對台灣使用武力。
  4. 同意在過渡期時,雙方在國內事務與國際政策維持各自的自治,只有上述原則可拘束。
  5. 同意高層舉行定期的會談,以避免衝突並增進互信。
  6. 同意以改國名來進一步降低緊張:PRC改名為中國,ROC改名為中國‧台灣。

協議並不會自己執行,為了增加這些協議之政治力量,雙方必須以國內立法或憲法條款來進行具體化。 

  

 Liebarthal的計畫具有較高的有效性。五十年的互信過渡期能夠將海峽兩岸之不穩定減至最低,美國也因而不必再扮演預防台灣受到軍事攻擊的主要角色。然而,可行性是此計畫提議的主要問題。例如,中國大陸是否會接受五十年非統一的過渡期,或是台灣是否會接受一個宣示或憲法修正來承諾不要追求法律的台灣獨立等問題。並且以目前的兩岸互信程度,這項提議似乎過於主觀的期許。無論如何,NyeLiebarthal的提議,以及三不政策本身均反映了美國對台利益與政策結構的轉變。

伍、三不政策下美國對台政策的持續與轉變

儘管三不政策的宣示代表著美國對台政策的重要里程碑,但是,美國對台政策不變的是,對於台灣安全的重視以及對台軍售的承諾。台海安全與有限軍售台灣以維持台海和平情勢,是美國維護東亞與西太平洋地區和平與穩定的重要議程之一,是維護美國在此地區經濟軍事利益的安全要件。美國國防部最近出版的東亞安全戰略報告書中,明確指出「有限軍售台灣,對於維持台海安全穩定和營造有利於增進兩岸關係(包括對話)的氣氛有貢獻」<35>。報告並指出,美國係根據台灣關係法,對台灣出售防衛性軍事武器,使得台灣得以保持自衛能力。這項報告並且受到國防部副助理國務卿坎培爾(Kurt Campbell)的明示確認,他並且指出希望中共能夠瞭解美國必須堅定支持台灣關係法的執行<36>

換言之,台灣關係法中有關安全與軍售的條文,仍然是美國對台灣海峽安全的指導原則。日前,當美國在臺協會理事主席理查‧布希(Richard Bush)在一個關於「台灣關係法」的研討會中表示:「在柯林頓訪問中共後的二十年,台灣關係法仍然是美國在安全議題上的指導原則:<37>

  • 美國希望台灣的未來經由和平手段來解決;
  • 中共大陸對台灣的敵對行動將被視為對西太平洋和平與安全的威脅,並將引起美國嚴重的關注;
  • 美國將維持抵抗此一敵對行動的能力;
  • 總統與國會將諮詢並採取適當的行動來回應此一對台灣安全與美國利益的威脅;
  • 美國將提供防禦性武器與必要的服務予台灣來維持其自我防衛的充分能力。

然而,三不政策仍然反映了作為保證與延伸美國在台灣與東亞地區利益的工具。雖然強柯林頓總統調了他的台灣政策並未改變,但三不政策在一些重要方向上仍造成了一些重要改變與爭議。作者認為有五項變化,其中前三項是較為明確的改變,後者兩項則是較有爭議的警訊。

首先,從「戰略性模糊」到「戰略性明確」﹙s台灣關係法tegic ambiguity to s台灣關係法tegic clarity﹚。三不政策代表了一個華府對台政策的微妙性改變。美國揚棄了在上海公報中美國「認知」中國對台灣的政策宣稱的策略性模糊的政策,而後公開聲明美國反對台灣獨立的可能性,或甚至台灣加入政府間國際組織的可能性。換句話說,柯林頓政府「接受」了北京所謂「只有一個中國,台灣是中國的一部份」的宣稱。因此,美國已改變其「認知」中國的立場而成為「接受」其立場。三不政策是一個美國總統,在中國的土地上,對北京在台灣問題的立場與美國對台政策做出公開的接受。柯林頓政府現已接受了北京的宣稱,但卻甚至沒有要求中共放棄以武力統一台灣<38>

第二,從「不作中介」到「看不見的手」﹙non-mediator to invisible hand﹚。美國長久以來均宣稱不願介入兩岸問題的處理過程,僅堅持必須以和平方式解決。華盛頓也堅稱其不會強行要求任何一方進行兩岸協商。 但是,三不政策的宣佈,使得柯林頓政府跨越了過去美國政府的堅持,以另一種形式介入了兩岸問題的處理過程。一九九六年飛彈危機之後,柯林頓政府就不斷透過各種管道,希望兩岸能夠有建設性和實質性的對談<39>,美國派遣許多前任高級官員到台北傳達類似訊息,例如前任國防部長培里、前任國家安全顧問Brent Scowcroft、以及前任參謀首長主席John Shalikashvili等,這種被稱之為「第二管道(second channels)」的方式,加上三不政策的宣佈,使得美國早已成為如國際媒體所稱呼的兩岸對台的隱形夥伴<40>

第三,從「自由民主」取向到「現實主義者」﹙liberal democracy to hard-core realist﹚。根據三不政策字面上與其含意,美國現已將台灣獨立視為一不合法的選擇。這與美國之前僅有「認知」台灣與中國大陸皆秉持「一個中國」政策的立場是大相逕庭的。雖然台灣的官方立場是反對台灣獨立,並尋求在「一個中國」原則下達成統一的終極目標,然而美國並沒有權力干涉一個繁榮的民主政權的國內事務。如果柯林頓政府真正的意圖是在避免任何因台灣獨立而引起的武裝衝突,而將美國帶入與中共的戰爭中,則美國更好的選擇則是明白警告台灣,不要期望美國對台灣片面獨立的支持。因此,美國政策反映出相當程度的現實主意考量,不再將民主人權視為與中共交往的議題,對於台灣政策的考量也以權力結構與現實外交作為制定三不政策的基礎。

第四,「實際盟友」還是「麻煩製造者」?﹙de facto ally or troublemaker﹚。三不政策削弱了台灣在兩岸事務中與中共討價還價的能力。對於中共而言,施壓力於台灣以促成政治談判最主要的牌即是武力威脅,台灣嘗試要在兩岸協商中以增加國際參與和加入國際組織,來提昇其主權地位到一個與大陸平等的基準,但是,柯林頓政府的三不政策關閉了台灣參與國際的門,並削弱了台灣與中共還價的能力。台灣關係法創造了一個框架,允許台灣成為美國事實上的同盟夥伴,來制止北京政府的武力威脅與行動。但三不政策已使此框架失效(雖無完全地否定),並懲罰台灣成為影響區域安全的麻煩製造者。

第五,「和平解決」還是「和平統一」?﹙peaceful resolution or peaceful reunification﹚。意謂美國三不政策代表著美國已經間接支持兩岸之間應該朝向統一方向發展,然而此項觀點應該較屬於一項邏輯推論,而非完全的事實轉變。台灣關係法表明了台灣的未來應由和平的解決方式決定,而中美三個聯合公報也著重台灣問題的和平解決。其中沒有哪一個曾表明台灣與中共應由和平方式達成統一。台灣最終的命運將由大陸與台灣以和平方式解決。這些文件廣泛地反映出現時中共與台灣之間複雜的關係也慎重地為模糊與彈性留下空間。然而,發表了此三不政策,柯林頓政府從根本上改變了台灣關係法與三個公報的本質,排除了和平方式達成獨立或其他選擇的可能性。

為反對柯林頓不支持台灣加入國際組織,美國國會隨後通過一個決議,聲明美國政策應該:(1)支持更改國際貨幣基金的章程來容許台灣與其他經濟體的加入;(2)支持台灣加入其他經濟性國際組織,包括世界銀行。<41>同時,國會也通過了其他的決議,名為「肯定美國在台灣關係法之下的承諾」,注意到台灣關係法與對台灣的支持,國會:<42>

  1. 根據台灣關係法,確認其對台灣與台灣人民長久以來的承諾;
  2. 確認其期待台灣的前途將由和平的手段決定,任何非和平的手段將被視為對西太平洋和平的威脅並引起美國嚴重的關切;
  3. 確認其承諾使台灣可以取得足夠的防禦性武器來維持足夠的防衛能力;
  4. 確認其承諾只有總統與國會依據台灣的需要以決定防衛武器的性質與數量;
  5. 催促美國總統要求中華人民共和國做出不針對台灣使用武力或武力威脅的承諾。

為了宣示美國對台政策在三不之後依然不變,柯林頓總統在他八月十八日致參議員Robert Torricelli 的信中表示:「我的政府將很樂意地支持本月初參議院通過的決議,重新確認我們在台灣關係法中對台灣的承諾,並尋求中華人民共和國放棄以武力對付台灣。我將持續發展我們與台灣雙方非官方關係,並確保提供台灣足夠的防衛性武器來維持有效的自衛能力。<43>」 

  

 除了來自國會的非難,柯林頓的聲明也引來諸如華爾街日報與華盛頓郵報等左右立場新聞媒體的共同批評。華盛頓郵報指出,柯林頓的新政策顯著地降低台灣與對岸討價還價的能力,並質疑美國排除台灣人民對於包括獨立之內所可能做出的選擇的適當性<44>。華爾街日報指出,江澤民得到他想要的,柯林頓則進一步地接受中國主張強迫台灣加入中國,或換句話說,美國將在中國侵略時站在一旁。<45>

關於台灣加入國際組織的問題,華爾街日報表明新三不政策是荒謬可笑的,因為台灣「已經被排除在諸如國際貨幣基金或世界銀行等組織之外,雖然他是世界前二十大的經濟體,並有龐大的外匯存底。」華爾街日報評論道,「世界應由超強來改變一些無謂的事情,而不是進一部扭曲這些荒謬的事。<46>」因此,依據這些媒體的觀點,柯林頓在過訪中國大陸時宣示的三不政策,實際上「承諾了與中共在政治上與外交上一起來孤立台灣。<47>

總而言之,冷戰之後的強權關係結構正在形成之中,三不政策的宣示代表了美國對台灣政策的新階段。此新政策背後的主要理由是,美國對台灣利益的事實上改變。所有安全、經濟、與政治利益在過去數十年來已經改變了,而華府、北京、台北三方的關係也已經有了重大的結構性變化。然而,解決台灣與中共間複雜問題的關鍵在於中國大陸的政治發展。柯林頓政府對台灣的新三不政策忽略了台灣與中共的現實情況。台灣是民主的,而中共則否;中共尋求以武力威脅來達成其意志,台灣則否。柯林頓總統應該記得,他曾經告訴北京大學學生的話:

「在我們(指美國)歷史上最值得驕傲的是,我們保護了聲稱不一樣意見的人的自由,給予人們以前所無法擁有的權利,因此,我們的獨立宣言與憲法中的承諾,能夠不再只是紙上談兵的東西,而真正能夠實現。<48>

 

作者感謝林葦芸同學和蘇育平同學協助本篇文章的完成。

 

Notes:

<1>國際間慣以「台灣問題」(Taiwan question or Taiwan issue)指稱台灣與中共之間的關係與問題,尤其是中共武力威脅與台灣獨立問題。但是這種稱呼較易產生單向理解,亦即問題的存在係由於台灣的政策或行為所致,因此作者以「兩岸關係問題」總稱相關問題,這項稱呼包括兩岸之間靜態的交往現狀和動態的政策互動等。

<2>See prepared statement of William A. Brown, deputy assistant secretary of state for East Asian and Pacific affairs, in The Future of Taiwan, U.S. Congress, Senate, Hearing Before the Committee on Foreign Relations, 98th Congress, 1st Session on S. Res. 74 Expressing the Sense of the Senate Concerning the Future of the People on Taiwan, November 9, 1983 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1984), p. 8.

<3>Dennis Van Vranken Hickey 指出台灣關係法僅是美國可能對中共武力犯台行為採取軍事行動的一個選項(an option),See Dennis Van Vranken Hickey, Taiwan Security in the Changing International System (Boulder, Co.: Lynne Rienner Publishers, 1997), p. 40.

<4>“Baker supports US policy of strategic ambiguity on Taiwan,” The Straits Times, April 19, 1996.

<5>James A. Baker III, "Blueprint for a China Policy,” Washington Post, July 5, 1998, page C07.

<6>“Nye: Relations with China A Critical Challenge for the U.S.,” AIT, EPF 306, December 13, 1995.

<7> “Baker supports US policy of strategic ambiguity on Taiwan,” The Straits Times, April 19, 1996.

<8>See “Chinese Statement on the Joint Communiqué (August 17, 1982, Joint Communiqué)” American Foreign Policy Current Document 1982 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1985), pp. 1040-1042. See also Lihai Zhao, “The Main Legal Problems in the Bilateral Relations Between China and the United States,” International Law and Politics, Vol. 16, pp. 543-579.

<9>中共官方的北京週報Beijing Review 針對台灣關係法提出數項批評:第一,台灣關係法之中提供軍售給台灣是嚴重違反中國內部事務;第二,台灣關係法提及保障台灣安全等用語,違反中共與美國建交時承諾廢棄美國與台灣在一九五四年簽署的防衛同盟條約的精神與目的﹔第三,台灣關係法用語也違反了建交公報之中,美國表態台灣問題應該由中國人自行解決的精神﹔第四,台灣關係法實際上視台灣為一個國家而台灣當局為政府,因此違反了美國僅與台灣維持非官方與人民關係的基本原則。 See “U.S.-Taiwan Relations Act,” Beijing Review (January 12, 1981), pp. 9-11.

<10>See Tan Qingshan, The Making of U.S. China Policy: From Normalization to the Post-Cold War Era (Boulder, CO.: Lynne Rienner Publishers, 1992), pp. 87-114.

<11>See William B. Bader and Jeffrey T. Bergner, eds., The Taiwan Relations Act: A Decade of Implementation (Hudson Institute/SRI International, 1989), pp. 24-25. See also Martin L. Lasater, “US Arms Sales to Taiwan” in Steven W. Mosher, ed., The United States and the Republic of China: Democratic Friends, Strategic Allies and Economic Partners (New Brunswick, New Jersey: transaction Periodicals, 1992), p. 107.

<12>Foreign Affairs Reports: Foreign Relations and Diplomatic Administration (Taipei: ROC Ministry of Foreign Affairs, 1993).

<13>Ibid.

<14>Letter to the President, U.S. Congressman Robert K. Darnan and others, August 14, 1992.

<15> “The Taiwan Question and the Reunification of China” (Beijing: Taiwan Affairs Office and Information Office, State Council, August 1993).

<16>See Dennis Van Vranken Hickey, Taiwan Security in the Changing International System, p. 193.

<17>Bill Wang, “Clinton’s National Security Adviser Warns Beijing,” CNA (Taipei), March 6, 1996.

<18>聯合報,民八十四年十月二十二日,第二版。

<19>China Post, February 8, 1996, 1. See also David S. Chou, “Cross-Strait Relations and U.S. Roles in the Taiwan Strait Crisis,” Issues and Studies, October 1996, pp. 1-13.

<20>Testimony by Winston Lord before the Subcommittee on East Asia and the Pacific, Senate Foreign Relations Committee (February 7, 1996), pp. 2-7.

<21>See James Shinn, “Clinton’s Gunboat Diplomacy,” New York Times, March 24, 1996, p. 15; Steven Erlanger, “‘Ambiguity’ on Taiwan?” New York Times, March 12, 1996, p. 1.

<22>“Military’s Muscle-Flexing In a Chinese Political Game,” International Herald Tribune, March 18, 1996, p. 4.

<23>Robert G. Sutter, East Asia and the Pacific: Challenges for U.S. Policy (Boulder, Co.: Westview Press, 1992), p. 72.

<24>有關美國的交往中共政策請參閱United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region (Washington, D.C.: Department of Defense, February 1995); James R. Sasser, Engaging China, Address to the Asia Society, Washington, DC, March 4, 1997; Richard K. Betts, “Wealth, Power and Instability: East Asia and the United States after the Cold War,” International Security, Vol. 18, No. 3, (Winter 1993-94), pp. 35-77; Aaron L Friedberg, “Ripe for Rivalry: Prospects for Peace in a Multipolar Asia,” International Security, Vol. 18, No. 3 (Winter 1993-94), pp. 5-33.

<25>John Pomfret, "Successful Visit Bolsters Jiang," Washington Post, Monday, November 3, 1997, Page A12.

<26>James R. Sasser, Engaging China, Address to the Asia Society, Washington, DC, March 4, 1997.

<27>聯合報,民八十六年九月二十九日,第九版。

<28>Kent Wiedemann, Taiwan and the United Nations, US Department of State Dispatch, 21 August 1995, pp. 653-655.

<29>Testimony By East Asia and Pacific Bureau Deputy Assistant Secretary Susan L. Shirk Before The House International Relations Committee, May 20, 1998, http://www.usia.gov/regional/ea/uschina/shirk520.htm.

<30>Ibid.

<31>Ted Galen Carpenter 舉出對台政策的兩派主張,accommodationist approach and the hawkish alternative,後者傾向美國應保障台灣避免遭受中共武力攻擊。See Ted Galen Carpenter, “Let Taiwan Defend Itself,” Cato Policy Analysis, No. 313, August 24, 1998.

<32>Joseph S. Nye Jr., “A Taiwan Deal,” Washington Post, March 8, 1998.

<33>Ted Galen Carpenter, “Let Taiwan Defend Itself,” Cato Policy Analysis, No. 313, August 24, 1998.

<34>Kenneth G. Lieberthal, “Cross-Strait Relations,” paper presented at the “International Conference on the PRC After the Fifteenth Party Congress: Reassessing the Post-Deng Political and Economic Prospects,” February 19-20, 1998.

<35>值得注意的是,報告中提及台灣的部份,是放在「與中國全面交往」的章節中。報告中表示,與中共交往是基於建立合作互利的長程關係,是美國的東亞安全策略的重要環節。不過,報告也指出中共仍然是潛在的挑戰,尤其是其國防支出與人民解放軍的現代化,更應加以密切注意其發展。See The United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region, Defense Link, Nov. 23, 1998, http://www.defenselink.mil/pubs/easr98/.

<36>"US Reaffirms Commitment to Taiwan Relations Act," Washington, Nov. 23, Central News Agency.

<37>Richard C. Bush, "U.S. Policy Regarding Taiwan," speech made at a conference on "The Taiwan Relations Act: The First 20 Years," held at Arizona State University, September 15, 1998.

<38>有主張應該鼓勵美國國會通過支持「第四不」,亦即要求中共放棄武力犯台,作為三不政策的補充。但是,作者認為此項主張應該是相關主張的前提要件,不應是加之於三不政策的第四不。

<39>Richard C. Bush, "U.S. Policy Regarding Taiwan," speech made at a conference on "The Taiwan Relations Act: The First 20 Years," held at Arizona State University, September 15, 1998.

<40>"US invisible partner in landmark China-Taiwan Talk," Agence France-Presse, Oct. 16, 1998.

<41>S. Con. Res. 30, 105th Congress, 2d Session, July 10, 1998.

<42>S. Con. Res. 107, 105th Congress 2d Session, July 10, 1998.

<43>President Clinton’s Letter to Senator Robert Torricelli, August 18, 1998.

<44>John Pomfret, “China Tells Taiwan to ‘Face Reality’” Washington Post, July 10, 1998, p. A28.

<45> “Bill’s Kowkow,” editorial, Wall Street Journal, July 2, 1998, p. 22.

<46>Ibid.

<47>Ted Galen Carpenter, “Let Taiwan Defend Itself,” Cato Policy Analysis, No. 313, August 24, 1998.

<48>President Clinton Remarks at Beijing University, June 29, 1998, http://www.usia.gov/regional/ea/uschina/beijuniv.htm.