「美日安保與亞太安全」


 政治科學論叢,第九期,民八十七年六月。

 

前 言

 

冷戰結束帶給亞太安全的影響是微妙的,冷戰時期亞太地區並無相互對峙的軍事集團,而蘇聯也僅是影響亞太安全的數個強權國家中的一個,因此,冷戰結束對於亞太安全的主要意義,是在於兩極對抗的國際性因素的消失,一方面使得亞太安全環境更為複雜和不穩定,另一方面也使得亞太區域強權與集團國家的戰略安全政策取得更大的自主性。因此,各國為維持本身和整體環境的安全,一時之間出現許多有關亞太安全方面的政策設計與機制安排,包括軍事競賽與美軍存在問題、雙邊軍事聯盟與戰略伙伴交往關係、多邊安全對話與合作、人權與和平維持行動、核武與大規模毀滅性武器問題、以及經濟安全與海域安全等問題。然而,以國家而言,美國、日本、中共、以及東協國家的相互關係,仍然是影響東亞與亞太安全的主要結構性因素,其中又以美、日、中三角但不對稱的關係最受矚目,不對稱的原因當然是由於美國與日本之間簽署有軍事同盟的「美日安保條約」,而這項條約不僅是美國亞太安全戰略的主要基石,也是影響亞太安全的重要安排。

美日安保條約是冷戰時期美蘇對抗的產物,但是隨著國際與亞太情勢的改變以及美日兩國關係的發展,美日安保條約逐漸轉變成兩國之間關係的重要架構,雖然仍是以軍事安全為核心,但是也擴張到作為雙方經濟、政治、文化和發展議題的結構性支柱。美日安保條約雖然被視為美國建構國際和亞太秩序的主要支柱之一,但是不同於美國和西歐國家建立的軍事聯盟,日本和美國缺乏相同的文化背景和種族聯繫,因此,美日安保條約的基礎是彼此的國家利益,是各自基於本身國家利益的總體考量,體認締結和維持安全保障條約的重要性。至於國家利益所牽涉到的範圍,除了一般所認知的軍事安全和經濟利益之外,民主制度與價值也是一項相關因素。

本文將以分析美日安保條約與相關文件為基礎,進而討論美日安保體系對於建構亞太安全的重要性與影響。文章將分為三個部份,第一部份將以時間序列分別討論四項美日安保條約與指南,包括一九五一年安保條約、一九六0年修正安保條約、一九七八年安保指南以及一九九七年新安保指南,美日之間尚簽署有其他相關協議和宣言等重要安保文件,但仍然以這四項文件為建構美日安保體系的主要架構。文章第二部份將討論美日安保條約和指南對於亞太安全的影響,主要以美國的軍事存在、日本在區域安全維護方面的新角色、以及美日安保條約和指南中有關遠東條款和周邊地區的定義和安全意涵等問題。第三部份則將進一步深入分析美日安保體系在理論層面上,對於亞太安全環境的重要性與影響,作者指出兩項重要特徵:集體安全體系下之集體自衛和威脅平衡理論之現狀結合。

 

一、美日安保的建構與內容

 

  1. 一九五一年安保條約
  2. 1951年美日兩國簽署安保條約,是在許多國際與國內因素考量的背景下進行的。就當時的國際政治與區域安全而言,兩極體系浮現、共產集團的侵略(國共內戰與韓戰)使得東亞地區呈現動盪局勢,而且日本在二次大戰之後,因美軍佔領期間所導致的軍事能力薄弱,無法保障日本本土的安全。就日本立場而言,當時日本急需在三個方面取得穩定地位和發展:一是重建日本國內經濟,二是發展國際政治關係,三是確保日本安全。因此,簽署美日安保條約一方面可以維持最低軍事開支,專注國內經濟重建;二方面可以加入戰後美國主導的西方民主陣營,迅速擺脫戰敗國的政治陰影,取得國際政治地位,更可以整合融入美國主導的國際自由經濟架構,發展對外貿易市場;三方面當然可以因此獲得美國軍事保障,減少外在安全威脅,同時解決因為憲法限制的軍事防衛難題。

    對美國而言,美日安保條約是其建構東亞圍堵防衛體系的一環,而且是做為核心樞紐的重要環節,避免共產勢力繼續在亞洲擴大,同時安保條約可確保美國在此區域的主導勢力,推動市場經濟體系和民主政治制度。美國對於美日安保條約的政策立場,在冷戰之後依然是將此項結合太平洋地區兩大軍事與經濟強國的軍事同盟,視為一方面展現美國對東亞與亞太地區軍事安全承諾的具體表現,一方面也作為穩定本區域情勢的主要支柱<註1>

    一九五一年簽訂的美日安保條約,從條約的內容而言,其實並未明言駐日美軍有義務保護日本,只是指出駐日美軍的「功能」與「任務」是防衛日本避免外來的軍事攻擊。在一九五一年版的條約內容中還包括了「內部動亂」(internal riots)的處理,作為穩定日本戰後內部社會與政治秩序的軍事保障,最為結束美軍佔領之後的軍事穩定力量;而這項條款在一九六零年修正條約中,即予以刪除,主因是當然是日本內部秩序早已穩定,不需透過軍事力量提供心理層面的保障,而這項條款含有可能干涉日本內部事務的意涵,影響日本內部主權的獨立性與行使權限,因此,在一九六零年的美日安保條約修正版之中,將內部動亂條款予以刪除。

     

  3. 一九六0年修正條文
  4. 一九六0年安保條約共有十條,條文中的重點應該是在第五條和第六條,第五條規定有關日本遭受軍事攻擊時的對應方式,而第六條則是有關維護遠東地區的和平與安全問題。第五條是針對日本「有事」時的防衛措施,條文內容指出:「各方認知到任何在日本管轄領域對於各方的軍事攻擊,危害各方的和平與安全,各方會採取行為對抗共同危險」<註2>,此外,「共同危險」(common danger)也是一個重要的概念,涵蓋的範圍較為廣泛,例如北大西洋條約(North Atlantic Treaty)則指出出現「軍事攻擊」(armed attack)某一國時,方產生對所有締約國的攻擊(an attack against all)。而所謂軍事攻擊也明訂為軍事設施、政府船艦、與飛機載具受到攻擊。顯然美日安保條約中對於「共同危險」的定義較為廣泛。這個用意是為了提供美國東亞軍事戰略與運用彈性,使美國可以以「共同危險」理由自由調動東亞地區雙邊條約下的駐軍相互支援。

    至於「共同危險」的範圍為何?則在第六條中的「遠東條款」明確顯示。第六條指出:「為保障日本安全,以及遠東地區的國際和平與安全,美國得使用其在日本境內的陸、海、空軍設施與基地」<註3>。美韓防禦條約(US-ROK Mutual Defense Treat)卻無類似「遠東條款」的規定,因此,就範圍而言,美日安保條約比美韓防禦條約更為廣泛,所以一九六零年修正的美日安保條約可為美國東亞防禦體系的主軸,這從「共同危險」與「遠東條款」可以得到證明,以一項雙邊的軍事條約,作為涵蓋整個東亞與遠東區域自衛體系的基礎。至於有關「遠東地區」的討論將於之後章節有更進一步討論。

    此外,一九六零年的修正條文中,安保條約加入「軍事諮詢」(prior consultation)的第四條指出,「雙方會針對條約執行地其相互諮詢」(the party will consult together from time to time regarding the implementation of this treaty),亦即在軍事衝突發生後,駐日美軍由日本基地重新部署到亞太其他地區時,必須先徵詢並取得日本政府的同意。這項條款並非在提供日本介入美軍部署防禦決策過程的機會,因為條文僅是要求取得形式同意,故它的目的其實是在使日本確保駐日美軍的第一要務當然是防衛日本本土不受外國軍事的攻擊,而戰爭時駐日美軍如果移防或重新部署到亞太地區,自然會減低日本本土的防衛力量,因此必須是在取得日本政府的明示同意後方可為之。

     

  5. 一九七八年安保指南

到了一九七0年代,兩項因素使得美日兩國於一九七八年十一月通過安保條約的防衛指南(Guidelines for U.S.-Japan Defense Cooperation),一項是日本政府擔心由於越戰與尼克森主義(Nixon Doctrine)之故,美國可能會捨棄安保體系,另一項是肇因於美國經濟的相對減弱和越戰後美國國內環境,美國希望日本能夠在區域安全事務上,扮演更重要且積極角色<註4>

一九七八的防衛指南是美日安保體系建構過程的重要分水嶺。在這項指南之中,美國明確承諾其會在區域內「維持核子嚇阻實力,並且會前進部署(forward deployments)戰鬥部隊」<註5>。安保指南中並且明確指出,日本自衛隊將會「主要從事日本領土及其附近水域和空域的自衛性活動」<註6>,亦即日本遭受攻擊時,首先應以日本自身防衛能力擊退敵人,而如果是外來攻擊規模過大,或是其他如核武因素時,日本將與美國合作對抗侵略。這項說明其實正面確認日本自衛隊的地位與功能,讓日本自衛隊擔負防衛日本本土安全的主要工作,同時也肯定了日本在區域安全上可以此為基礎,扮演較過去更為積極的角色,而美軍則主要負責自衛隊能力之外的「輔助功能區域」(supplement functional areas)的防衛活動。

一九七八年安保指南更進一步指出美日雙方在三個領域進行合作演習、情報交換和共同研究,這三個領域分別是對日本侵略的預防、對日本軍事攻擊的回應、以及面臨遠東地區衝突的共同合作。隨後日本於八0年代在軍事設施的擴張和強化,一部份原因就是為配合安保指南中所要求的任務與工作。相較於之前的安保條約,一九七八的安保指南不僅提供了美日兩國進一步防衛性合作措施以面臨冷戰和蘇俄的威脅,更重要的是提供美國在東亞地區的軍事基地和軍事存在的基礎。但不同的是,這項指南不是以條約形式達成協議,故雙方並無法律義務履行指南中的各項承諾,然而對於這項關切國家安全和國家利益甚鉅的安保問題,兩國行政部門以行政協議(administrative agreement)方式達成安保指南,目的自然是在既有的安保條約法律基礎上,採用較有彈性但卻見諸文字的指南協議,做為雙方合作關係的新開端,並且向區域其他國家宣示美日兩國的決心和作為<註7>

 

4. 一九九七年美日安保新指南

冷戰的結束代表著國際與亞太安全環境新時代的來臨,做為美國亞太安全政策中主要戰略設計的美日安保體系,也同樣面臨的新環境的挑戰,而必須加以重新界定。日本慶應義塾大學小島朋之教授認為,修正美日安保指南的直接出發點是時代變遷之故,主要是美國如果持續維持亞太駐軍十萬人兵力,則其戰略中心點就是美日安保關係的重新構築,美日在這個基礎上,各自扮演何種角色,如何分工與合作等問題,均有必要做一個詳細的界定<註8>。紐約外交關係協會的資深研究員James Shinn則指出,修改安保指南是一項兩難的工作,美日兩國除了對於必須進行修改有共識之外,對於應該如何修正卻面臨國內與國外多重考量和壓力,如果修改幅度過大,亦即使安保條約趨向正常軍事聯盟關係,大幅增加日本的軍事安全責任與參與,則一方面會遭遇東亞國家的疑慮和反彈,另一方面則會面臨日本國內民眾的質疑與反對;反之,如果修改幅度不夠,則使得安保條約無法應付未來的真實挑戰,美國政府也有可能在受挫之餘,修改其東亞安全政策<註9>

Joseph Nye在擔任柯林頓政府助理國防部長時,推動修改一九七八年美日安保指南,以配合冷戰後亞太地區新的權力結構與安全問題。於是,在一九九六到九七兩年之間,美日雙方的國防官員與外交官密切溝通協商後,先是一九九六年四月柯林頓訪問日本時,美日雙方公佈「美日安保共同宣言」(U.S.-Japan Joint Declaration on Security: Alliance for the 21st Century),然後新修正的「美日安保防衛新指南」於一九九七年底出爐,該文件英文全名係"The U.S.-Japan Guidelines for Defense Cooperation of 1997"。這一連串文件在美國媒體與民意中並未受到應有重視,但卻在日本與東亞國家引起高度關切與注意。

一九九六年四月發表的「美日安保共同宣言」的九點宣言之中,首先肯定美日安保聯盟在冷戰時期對於亞太地區安全保障的貢獻,然後分為(一)區域檢視;(二)美日聯盟與安保條約:確定對於日本本身的防衛應是日本自衛隊與美日安保體系的相加而達成、肯定美軍在亞太地區的存在是維繫與穩定區域安全的關鍵因素;(三)美日安保關係之雙邊合作:加強交換國際局勢、國防政策及軍事態勢的情報和觀點、進行對一九七八年美日安保條約的審查以建立更為密切的雙邊安保體系、加強軍事科技與裝備的交流、共同處理駐日美軍的相關問題(如沖繩基地問題);(四)區域性合作:強調中共角色的重要性,並指出兩國將與中共積極合作、另外並指出俄羅斯、朝鮮半島、以及東協區域論壇多邊對話的重要性;以及(五)全球性合作方面:支持聯合國與其他組織的維持和平與人道行動、進行軍備管制與裁軍方面的全球性合作<註10>。這項美日共同宣言並且指出將重新檢視兩國的安全合作議題,以配合國際環境和區域情勢的變遷,使得雙方的軍事聯盟未來得以應付新的挑戰。宣言不僅指出將會重新檢討一九七八年的安保指南,並且將討論駐日美軍使用沖繩基地問題,以及如何取得亞太地區國家對於美日安保合作的瞭解與信任。

一九九七年底修訂完成的「美日安保防衛新指南」,一開始的宗旨目的部份就開宗明義指出包括三個主要部份:一是美日平常時候的合作(normal circumstances),二是日本遭受軍事攻擊而「有事」時的合作(an armed attack against Japan),三是「日本周邊」事態的因應(situations in areas surrounding Japan)。因此,新指南的重點除了日本本土的防衛之外,也包括日本周邊不安情勢的處理與因應。新指南接著分別敘述這三部份的相關規定與作法:第一,在平時合作部份,重要內容包括(一)情報交換和政策諮詢;(二)各種區域和國際安全合作:包括安全對話、國防交流、國際限武、聯合國維持和平行動、國際人道救助和緊急救難等事項的相互合作;(三)雙邊計畫:包括日本遭受攻擊時的雙邊防衛計畫、因應日本周邊事態的相互合作計畫、雙邊演習與訓練、以及建構雙邊協調機制處理相關計畫合作。

第二,在日本遭受軍事攻擊的因應行動方面,重要內容包括(一)當日本面臨明顯立即武力攻擊危險時的作為;(二)當日本本土遭受軍事攻擊時,日本本土的基本防衛任務由日本自衛隊擔負,美軍僅在適當時機參與日本的防衛行動;(三)當日本遭受空擊、日本附近水域和航線遭受攻擊、日本遭受海空入侵、以及遭受其他武力威脅時,日本自衛隊擔負主要防衛工作,美國部隊將予以協助並在適當時機參與防衛行動;(四)行動的所需與活動:指揮與協調中心、雙邊協調機制、通訊與電訊、情報活動、後勤支援、運輸、設施和醫療等事項的合作。

第三,對日本安全有重要影響的日本周邊事態的合作事項,重要內容包括(一)強調「日本周邊」是事態概念,而非地理概念;(二)當日本周邊預期有事時的共同作為;(三)針對任一政府活動的合作(cooperation in activities initiated by either government):美日政府可在以下事項自行採取行動,但是雙邊合作將加強效益,包括救難活動、難民處理、搜索與救難、國民與非戰鬥人員的撤離以及配合聯合國經濟制裁活動等項目。(四)日本支援美國部隊活動(Japan's support for U.S. forces activities):包括(a)設施的使用、(b)後方區域支援、(c)美日行動合作。

此外,新指南的第四部份則是有關為加強防衛合作的雙邊計畫。有關這個部份,新指南先強調兩國政府將發展全面性機制(comprehensive mechanism),作為雙邊計畫和建立標準與程序的中心單位。其次,新指南明列出雙方將會共同推動:雙邊防衛計畫、雙邊合作計畫、建立共同準備標準、建立共同程序、以及雙邊合作機制<註11>

綜合新指南的各項要點,美日兩國希望新指南能夠提供作為冷戰後東亞安全環境的新架構與相互合作關係基礎,日本的角色較之過去更加廣泛和平等,但是不變的是日本自衛隊仍然僅可對於日本領域的軍事攻擊進行武力自衛行動,而日本方面是不會參與美國在西太平洋和東亞地區的軍事行動,最多就是提供後勤支援,這也是此次美日安保新指南的主要核心。因此,其實一九九七年美日安保新指南的主要戰略意義有三個層面:一是確保美國軍事繼續存在於日本與亞太,二是日本會在財務上援助美國的亞太軍事存在,三是日本會進一步協助美國執行其的亞太安全戰略。首先,所有美國的亞太軍事聯盟關係除了提供簽約國軍事保障之外,更重要的亞太戰略意義是在提供美軍駐紮此區域的基礎,使得美國的軍事存在得以實現,而做為其中最為重要的美日安保體系在冷戰之後重新界定防衛指南的意義,就在確認美國軍事持續存在日本與亞太地區。第二,新修正的防衛指南雖然僅列出日本將會提供有關後勤、行政與基地方面的協助給予給美軍,但是顯然更重要隱含意義是在戰爭發生時,將可能會依循過去美日在國際安全層面的慣例,亦即日本將會在財務上提供相當的支持與分擔。第三,新指南的修正對於日本本身政策與法律而言,是一項重要突破,相信未來將會遊走於有關憲法、法律與政策的邊緣,有限度但更積極的協助美國的亞太安全政策。

 

二、美日安保的亞太安全意涵

 

美日安保對於亞太安全環境的影響和爭議,可以列舉出許多項目,但是其中仍然以美日兩國本身能力與安全政策為主要關鍵,才使得一項兩國之間的軍事聯盟條約,受到所有亞太國家的重視與關注。因此,本文將美日安保對於亞太安全的重要性和爭議焦點,主要集中在三項因素:一是美日安保提供美軍繼續存在亞太地區的主要基礎,二是日本在維護區域安全的角色有著相當的改變,三則是美日安保之中對於「遠東地區」或是「日本周邊地區」的界定與未來的影響。

 

1. 美軍存在的基礎

冷戰結束之後,美國政界、學界和輿論界對於美國繼續維持在世界各地的軍事存在有著相當的質疑和檢討,尤其伴隨著對於美國經濟衰落的憂慮,美國政府需要重新定義美國國家利益,並且尋求一個新的理論架構,以支持下一個世紀美國的全球安全戰略政策。在亞太方面,一九九0年和一九九二年美國國防部公佈的兩份「亞太地區戰略架構」(A Strategic Framework for the Asia-Pacific Rim: East Asia Strategic Initiatives)文件,引起了亞太地區國家領袖的疑慮和擔憂,因為文件中指出美國將階段性的減少或撤離美國在亞太地區的駐軍<註12>。可是到了一九九五年,美國國防部公佈新的「東亞戰略報告」(East Asia Strategic Report),報告中修正了前述階段性撤軍的政策,強調美國仍然持續承諾對於亞太地區的安全保障,並且將以明確的軍事存在和前進部署展現美國的安全承諾<註13>。因此美國對於日本與亞太地區安全承諾,有兩項重要的軍事指標:一是美國必須在此區域持續提供其核子保護傘,另一是美國必須在此區域維持相當的前進部署,亦即駐紮足夠的作戰部隊。

對美國而言,美日安保條約和防衛指南的重要性至少包括以下數個層面:第一,美日安保條約是美國亞太安全戰略的主要支柱之一。美國亞太安全戰略包括軍事存在、雙邊自衛軍事聯盟、交往中國、以及多邊安全對話等四個主要部份,而美國透過雙邊軍事同盟所建構的亞太集體自衛體系中,由於日本的經濟、政治與軍事能力之故,Joseph Nye 因此指出美日安保是美國在亞太和全球戰略中最重要的環節<註14>。美國經由美日安保條約明確展現美國對於亞太安全保障的承諾,以及美國軍事存在亞太地區的證據。就軍事力量而言,美日安保雖然僅是一個雙邊軍事同盟,但卻是僅次於NATO的軍事同盟。目前約有四萬三千名美軍駐紮在日本基地,日本政府每年約提供五千萬美金作為當地國支援(host nation support, HNS),約佔駐日美軍年度費用的百分七十<註15>

第二、美日安保條約提供美軍使用日本基地與設施,作為美國部隊在亞太地區「前進部署」的主要基地。駐日美軍除了防衛日本本土之外,並可以快速協防朝鮮半島、遠東地區、南中國海、甚至東南亞等地區。美國如果在西太平洋進行軍事行動,沒有日本的基地和相關後勤支援就無法維持下去,因此日本基地和設施的使用,是美國維持其在亞太地區軍事存在的實質前提要件。此外,一九九七年新安保指南中,美國最直接重視的是美軍駐在沖繩的海軍陸戰隊基地,以及位於名護市的空軍基地的使用與去留問題。因此,美日安保是維持東亞地區安全、穩定和經濟繁榮的關鍵,也是美國亞太安全戰略中十萬名前進部署部隊的重要部份。

日本的美軍基地與設施不僅是美國部隊在西太平洋前進部署的主要基地,也是美軍在全球和西太平洋指揮、控制、資訊和情報網路的重要環節<註16>。例如許多日本境內設施和北美防空指揮中心和戰略空軍指揮中心相連接,座落在嘉手納、入間、大和田、所 的高頻率通信系統,作為美軍太平洋指揮中心和戰略空軍指揮中心神經網路;在沖繩的低頻率通訊設施是美國海軍設置在全球六個用來指揮核子潛艇作戰的設備之一,此外,日本境內基地和設施也完全整合入西太平洋美軍補給網路之中,夏威夷以西的油料補給,百分之八十必須依賴日本境內美軍基地,而美軍在西太平洋的軍需彈藥,也有百分之五十以上儲存在日本的基地之內<註17>。由此可見,日本作為美軍在東亞和亞太地區軍事存在基礎的重要性。

第三、美日安保條約可使美國經由軍事技術交流獲得日本軍事技術。一九八一年美國曾經向日本要求進行軍事技術交流,日本在一九八三年經由參眾兩院決議案,同意把美國視為「武器出口三原則」<註18>的例外,而同意與美國進行軍事技術交流。於是美日兩國在一九八三年簽署條約允許日本國防技術輸出轉移到美國<註19>,兩國之間開始進行有關軍事技術交流與合作,其中包括FSX戰機計畫和TMD防禦飛彈等。

第四、由於美日安保條約確保了美國在亞太地區的軍事存在與核子保護,因此也增加美國在推動國際安全秩序中,亞太地區的配合與支持程度。尤其是在防止核武擴散與禁止大規模毀滅性武器等國際安全議題,由於美日安保條約的美國軍事存在與核子保護傘,使得美國在亞太地區推動這些議題時,更能獲得相關國家的配合與支持。美國和日本在此區域有共同的戰略利益,東亞地區大部份國家均視美日安保為提供本區域政治與軍事穩定和經濟繁榮的重要關鍵。

第五、美日安保條約的基本內容仍然是以防衛日本為主,因此減少日本擔憂獨自面對外在軍事威脅,而必須建構完全自主性安全政策的憂慮,如此則可避免使東亞地區各國出現軍事競賽,或甚至進而發展核子武器。

第六、美日安保條約可使美國強化其對日本和東亞各國的政治影響力,增加美國對日本與區域國家在政治與經貿議題的談判籌碼<註20>

此外,基於美日安保條約是美日兩國之間關係的重要雙邊關係架構,雖然是以軍事安全為核心,但也同時是作為雙方經濟、政治、文化和發展議題的結構性支柱。因此,美國為了加強與日本的全面性雙邊關係,美日雙方從一九九三年宮澤首相與柯林頓總統相互同意發展雙邊「全球共同議題合作」(簡稱「共同議題」)(Common Agenda for Cooperation in Global Perspective),針對雙方在全球性議題方面未來合作的方向與架構進行研究<註21>;到了一九九六年,柯林頓訪問日本時,雙方除了發表「美日安保共同宣言」之外,另外也發表了「美日共同議題:二十一世紀伙伴關係」(The U.S._Japan Common Agenda: A Partnership for the 21st Century)宣言,延續之前一九九三年共同議題的架構,在現行計畫之外,又研議新的共同議題計畫。現行計畫包括了衛生與人力資源、全球穩定的挑戰、全球環境、科學與技術以及雙邊交流,新的共同議題計畫則包括:災難救助、公民社會與民主發展、全球糧食供給、教育科技等議題<註22>,明顯可見美國與日本希望在安保議題之外,發展全面性的雙邊全球性合作,

 

2. 日本角色的演變

多數國際媒體評論美日安保條約對於日本的主要影響之時,立即指出美日安保條約使得日本不必花費鉅額國防經費,使得以維持本身的和平與安全,且可以專注於振興國內經濟和發展海外經貿市場,使得日本成為世界第二經濟大國,並且在國際金融與投資扮演主要角色。形成這項美日安保的主要效應和事實的理由,乃是肇因於美日安保條約是一項不平衡的條約,亦即美國承諾當日本遭受到攻擊時,會保障日本的安全,但是日本卻無同樣的義務去協防美國,因此在冷戰前期,日本的安全政策幾乎完全就是以配合美國政策為政策。雖然隨著經濟力量的加強,日本逐漸發展出其本身的國防安全和區域安全政策,但是仍然主要係將安全與經濟關係相結合,除了透過強化自身防衛能力和維持與美日安保體系,更經由經濟援助和投資與貿易方式,增加日本所處的區域和國際環境的穩定性和可預測性<註23>

一九七八年美日安保防衛指南發佈之後,日本的自衛隊逐漸發展並且擔負起日本本土防衛的主要任務,自衛隊的裝備與預算早在全球各國軍事武力之中名列前茅。一九八0年日本首相大平正芳提出「綜合安全保障」概念,希望將安全概念擴大範圍包含經濟和其他非純粹軍事層面,因此,亦即日本的安全政策應該同樣注重軍事之外的安全問題,凸顯安全保障的經濟面,其目的一方面在抗拒美國要求日本增加軍事支出,另一方面將軍事安全與經濟安全相結合,創造性解釋日本的國防安全政策。當時對於綜合性安全的認知,不僅只是一項安全政策概念,更凸顯國家安全的考量其實深受政治和經濟因素的影響,基於綜合性安全所採行的政策,就是以美日安保條約和立足世界市場為基礎,透過外交和經援,加強和鄰近國家的政經關係,以確保日本安全和所處的區域與國際環境的穩定<註24>。於是八0年代起,日本國內辯論是否應該有更為自主性的安全政策,尤其是日本與美國之間的軍事安全關係的檢討,可分為三個主要論點:一是主張維持現狀,亦即維持日本與美國在美日安保條約和一九七八年安保指南所建構的關係架構;二是較為傾向國家主義,主張日本應該有完全自主的國際與區域安全政策,日本應該有一般「正常國家」的對外政策,對於美國的依賴應該從這個方向予以檢討;三是帶有新國際主義色彩,亦即日本應該在國際事務上扮演更為重要積極的角色,在區域安全方面則仍然應該維持美日軍事聯盟關係,但是可以檢討日本的功能與地位<註25>

在波斯灣戰爭結束之後,日本國內對於是否可以派遣自衛隊參與聯合國維持和平行動(U.N. Peacekeeping Operations, PKO)也同樣有著激烈的辯論,最後雖然通過了「PKO海外派兵法案」,但是辯論的內容與重點卻有意迴避較為結構性的日本安全政策問題,僅是對於憲法和相關法律是否允許自衛隊參與人道與和平任務的維持和平行動<註26>,因此自然無法達成日本冷戰後安全政策的共識<註27>。 就日本與美國的軍事安全關係而言,日本的政策方向相當程度仍然受美國態度與政策的決定。因此,美國於修正其亞太安全政策之後,重新確認其對於東亞和亞太地區的軍事安全承諾,並且是以強化美日安保關係作為主要支柱,則日本國內也就停止在繼續辯論發展自主安全政策問題,焦點於是轉移到參與聯合國維持和平行動以及美軍沖繩基地使用的問題。因此,一九九七年美日安保新指南賦予日本在區域安全角色的改變是有限的,原因除了美國政策與態度之外,還有日本憲法與相關法律條文的規定與限制,以及一貫採取小心謹慎守成作為的日本官僚與政黨等因素。

因此從日本的角度而言,美日安保條約與指南的重要性有以下數個層面:第一、東北亞局勢的處理問題。冷戰的結束雖然減少來自北方蘇聯或俄羅斯的安全威脅,但是日本的安全仍然必須面對北韓對於朝鮮半島的野心,無論是南北韓之間的戰爭或是因此而產生的難民問題,或者甚至是北韓發展核武的影響,對於日本本土的安全皆產生嚴重影響,因此,美日安保條約和美韓軍事聯盟可以將美國軍力留在東北亞,一方面避免日本與南韓獨自面對日益複雜且危險的東北亞局勢,一方面以美國的優勢軍事與核武保障,較能有效確保本區域的安全保障,三方面中共與俄羅斯仍然是不定之數,美國的存在才有可能收到制衡之效,甚至以大國協商方面穩定或解決東北亞危機,例如目前正在進行的四方會談就是美國、中共、南韓和北韓共同會商相關危機處理問題<註28>

第二、中共安全威脅問題。面對中共在經濟與軍事方面的日益壯大,以及對於東亞和亞太區域安全政策的不明確態度,日本如果發展完全自主性安全政策,獨立面對中共可能的軍事威脅,則日本政府必須能夠不顧國內法律和民意爭議,發展大規模軍事武力,且必須面對東亞國家憂慮日本軍事發展是過去軍國主義的復燃,因此,在背腹受敵且缺乏信任的情況之下,日本獨自面對東亞安全的維護是一條十分艱辛的道路。美日安保條約將美國留在亞太,也將美國留下來領導面對中共可能的安全威脅,無論從軍事、政治、威望和政策各方面,美國顯然是較為合適的領導者,日本也因此樂於接受領導和指揮了。

第三、擔任更為重要的國際性大國角色。由於經濟貿易發展之故,日本成為世界第二大經濟強權,過去在美國軍事安全保障之下,日本的外交與安全政策其實就是對外經濟政策<註29>。因此,在美日安保條約的保障和美國的鼓勵之下,日本在參與國際經貿事務和國際安全事務上,顯得更為積極而逐漸展現大國的地位與能力,例如日本在對外經濟援助方面、聯合國組織經費、聯合國維持和平活動、國際人道救援活動等方面,均已經成為主要的參與國家<註30>

第四、促進日本與區域國家的安全合作關係。基於美日安保條約的強化,日本得以進一步整合入美國在亞太地區的安全體系之中,因此也有正當性基礎加強和區域國家在安全方面的交流與合作,也進一步鞏固日本與相關國家的關係。

第五、加速日本軍事國防的發展與現代化。雖然美國也因為美日安保條約之故,可以獲得日本在軍事科技方面的技術,但是雙方軍事技術交流其實對日本更是有利,日本除了可以獲得最新軍事設備與科技,更重要的是加強日本軍事國防的整體能力與程度。

此外,為了達到透過強化美日安保體系保障亞太安全環境的功能,除了必須獲得東亞各國更廣泛的支持安保體系外,美國與日本逐漸增加雙方有關安全合作與條約執行的對話與協商,日本也開始轉變其傳統被動與消極的角色,轉而擔負更多的責任,以作為真正雙邊關係中對等的一方<註31>。當然,美國也逐漸改變傳統對日政策與態度,美國認知到日本的需求,對於責任的心理需求,以及對於權力的實際分享,透過與日本相互協商和諮詢,以避免因為缺乏日本的參與而使得日本的配合過於勉強。冷戰後的美日安保體系已經不再面對立即的威脅,因此兩國政府更加爭取民意的認知和支持美日安保體系的持續和擴張。

 

3. 遠東條款與周邊有事

一九六0年修正的美日安保條約第六條指出:「為保障日本安全,以及遠東地區的國際和平與安全,美國得使用其在日本境內的陸、海、空軍設施與基地」<註32>。此條文即所謂「遠東條款」的規定,對於「遠東」的定義問題在當時也引起熱烈的辯論,日本政府為此於一九六0年二月二十六日發表有關「遠東的範圍」的「政府統一見解」,而這項官方見解一直是日本政府對於相關問題的統一看法,甚至對於一九九七年新安保指南所指出「日本周邊區域」的解釋也沿用同樣看法。依據該「統一見解」,遠東並「不是地理學上固定」的概念,而是指出「美日兩國基於條約,共同關心遠東的國際和平與安全的維持」,但是「統一見解」接著指出,「一般而言,該區域包括菲律賓以北和日本及其周邊地區,韓國及中華民國所轄區域也包含在內」,並且在之後註解「中華民國所轄區域」就是「台灣區域」<註33>。至於有關一九九七年新安保指南中「日本周邊」(areas surrounding Japan)的定義問題,延續一九六0年政府統一見解觀點,日本和美國政府均強調是一個「事態」而非「地理」概念,亦即「對日本和平與安全具有重要影響的事態」,且指出這項解釋不是刻意迴避的作法,而是一種戰略和軍事的現實常識<註34>

參與美日共同宣言和新安保指南的日本外務省負責北美局副局長田中均的說法,周邊地區不是一個地理概念<註35>,依據美日安保指南審議期中報告(interim report)觀點,周邊地區是指「發生在日本周邊地區且對日本的和平與安全有重要影響的事態」<註36>。田中副局長同時指出,當然不能故意忽視地理範圍對於日本安全的影響,但是他強調其實在一九六零年的美日安保條約中就已經有「遠東」的概念,安保條約中規定日本不僅為防衛日本本土而協助美軍,對於美軍進行維持遠東地區國際和平與安全行動,日本也同樣將予以協助。一九六零年安保條約之中並未對遠東地區予以明確定義,但是就一般用語而言,遠東地區是從菲律賓以北區域,包括台灣和南韓,因此,美國基於美日安保條約的條約義務和這項條約取得美國國內法地位基礎,而需防衛對於這些涵蓋在遠東概念之下的地區<註37>

至於「日本周邊」是否包括「台灣地區」問題,依據日本政府一九六0年的統一見解觀點,「一般而言」,對於「遠東」的認知是包括「中華民國轄下區域」,亦即「台灣區域」,而田中副局長對於一九九七年新安保指南「日本周邊」的解釋中,也提及這項官方見解,因此只要日本官方不發表新的政策觀點,一九六0年的統一見解現今依然是日本官方解釋,我們也因此可以推論,就一般的用語而言,日本周邊應該也包括台灣區域。

後來,一九七八年安保指南簽署後,日本政府雖然有意模糊化地理範圍的意涵,但卻未曾修正或改變統一見解觀點。但是,這是條文與邏輯的推論,而且是針對一般日常使用「遠東」用語的邏輯推論,在這項一般推論之上,還有一項更重要的「事態」觀念指導原則,亦即日本是否會提供美軍協助,端視在此區域內所發生的事態是否對日本安全有重要影響而定,而何謂對日本安全有重要影響也依事態性質而定,因此如果過於執著於狹義的遠東地理範圍觀念,則無法掌握美日安保條約與指南的核心關鍵,並且可能造成區域國家的誤解。所以一九九七年新安保指南中「日本周邊事態」的定義問題,開始時日本和美國政府均強調「事態」層面,亦即「對日本和平與安全具有重要影響的事態」,而有意模糊「周圍」層面的地理範圍,並且指出這項解釋不是刻意迴避的作法,而是一種戰略和軍事的現實常識。主要原因在於安全的維護是建構一套機制處理可能發生的危機或事態,而這一套機制本身就是一種嚇阻,如果明確列出事態種類和周邊範圍,則一方面將引起周邊國家的緊張,另一方面則將喪失維持戰略安全機制的效益。

一九九八年四月底,日本自民黨將向內閣會議和國會提出美日安保新防衛指南關連法案,法案中將明確指出新指南中所設定的「周邊事態」範圍,包括台灣海峽與朝鮮半島的「遠東」和「遠東周邊」地區<註38>。自民黨此舉主要在爭取國會通過相關法案,授權給行政部門得依據美日安保新指南協助美軍的防衛工作,因此必須將抽象的周邊範圍,做一個地理限度的提示。當然,這項作法並不意味著從此台海安全受到美日兩國的保障,因為「周邊」雖然明確,但「事態」卻仍然依實際狀況與美日兩國各自利益而定。日本決定改變作法,除了有利國會立法的國內因素外,並有將問題丟回美國手中的意味。因為美日安保體系是一個不平衡的軍事同盟,日本僅是一個配角角色,決定權和主導權其實在美國,日本的角色受到許多限制,一方面是地理範圍,二方面是事態定義,三方面是自衛隊僅得扮演被動與支援美軍角色。換言之,日本對於遠東或周邊有事的介入,主要端視美國的要求與需要而定,所以在確定周邊地區範圍之後,周邊地區成為僅是一個地理範圍的形式考量,進一步認定周邊是否有事的責任,則將由美國擔負和主導。

但是這項地理範圍形式要件,仍可能產生戰略安全效應,這項作法也必將影響亞太安全環境,尤其是中共與美日兩國的互動關係,因為中共對於兩岸問題的強硬立場,以及擔心美日的政治圍堵。此次日本政府將周邊予以明確化的作法,雖然再次強調美日安保不是針對特定地區的特定國家,卻正突顯出美日安保體系的重點,是經由美日兩個「現狀國家」的相互結合,一方面展現集體維護現有亞太秩序的政策決心和軍事能力,一方面也是警告未來任何企圖以武力改變現狀的國家,其任何影響現狀秩序(包括現狀台海和平)的行為,將可能引來美日兩國的共同對抗。

至於日本提供美軍相關協助的場所問題,雖然有可能在日本領土、領海或甚至公海之上,但是必須是在戰爭區域之外。如果自衛隊介入參與相關行動時,則絕對是基於是該事件直接或間接影響日本安全,且自衛隊行動必須在日本領土、領海和特定公海部份區域進行,當然自衛隊必須絕對是自衛性質的行動。因此,日本協助美軍的合作行動,有兩大主要前提:一是必須該事態對於日本安全有重要影響,二是協助美國的軍事行動<註39>。至於何種事態日本會提供美軍協助,以及事態發生的地區的認定,決定權其實仍然在於美國,日本由於不願引起區域國家的疑慮和反彈,尤其忌諱於中共的強烈反對,一方面中共是安理會的常任理事國,另一方面中共在武力解決台灣問題上的強硬立場,日本因此保持低調。因此,認定周邊有事的責任將由美國擔負和主導,日本可能僅是一個配角。換言之,日本對於遠東或周邊有事的介入,主要端視美國的要求與需要而定。此外,日本可能協助美國軍事行動的範圍也不限定在遠東地區,為了防衛遠東地區的和平與安全,美國也有可能在遠東地區以外進行軍事行動,因此日本協助美國在遠東地區以外為保衛遠東地區的軍事行動,也是為維護日本的安全和履行美日安保條約的目標。當然,這個所謂遠東以外區域也是有一定範圍的,例如中東地區是明確不包括在內的<註40>

 

三、美日安保之理論分析

 

基於本文前述對於美日安保條約和指南的條文分析,以及美日安保對於美日兩國維護區域安全的重要性之後,本文將轉而討論美日安保體系對於保障東亞安全環境在理論層面上的意涵,作者指出兩項主要理論特徵:集體安全體系之下的集體自衛以及威脅平衡下的現狀結合。

 

  1. 集體安全體系下之集體自衛
  2. 美日安保是集體安全體系下的集體自衛的設計與安排。集體自衛(collective self-defense)概念在聯合國憲章第五十一條中有明文規定,亦即「聯合國任何會員國受武力攻擊時,在安全理事會採取必要辦法,以維持國際和平及安全之前,本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利」。條文內容有兩項主要爭議之處,一是何時得行使武力自衛?另一是所謂集體自衛的意涵為何?

    首先,何時得以行使「武力自衛」?有兩派不同的觀點,較為狹義的解釋認為只有在武裝攻擊情況發生時,國家才能採取武力自衛行為,Quincy Wright認為對於五十一條的解釋必須忠於條文的字義,條文明確指出當國家「受武力攻擊時」得行使單獨或集體自衛,同時憲章第三十三條也要求國家以和平方式解決國際爭端,因此,武力自衛行為必須是反應於武裝攻擊,換言之,第五十一條條文似乎指出自衛權的行使必須以受到他國武力攻擊為前提要件,也就是國家必須等到他國武裝攻擊之後,才可以行使武力自衛並將來犯擊退,超越這個限制則不符合第五十一條條文的規定<註41>。就此項觀點而言,美日安保體系中對於日本本土的防衛工作,必須在日本的領土和領海遭受其他國家的軍事攻擊之後,日本自衛隊才可以開始負起主要防衛工作,美國也才得提供適當的援助與支持。但是對於美日安保中有關「遠東地區國際和平與安全的維護」問題,這派觀點則是無法接受的。

    另一種解釋方式則是較為廣義的分析憲章整體規定、國際法中自衛的歷史發展以及憲章起草人對於保存自衛合法性的原意等,這派學者認為第五十一條自衛權利應不限於遭受到武裝攻擊之後才可行使。他們認為第五十一條的解釋應該並無限制對於在遭受武裝攻擊之前的自衛權利<註42>。此外,條文也指出自衛權是一項國家的「固有權利」(inherent right),「固有」一字似乎表示憲章承認自衛權原本在國際法上的意涵,而聯合國憲章之前的習慣國際法卻不禁止國家在遭受立即武裝攻擊之前,得行使合乎比例原則的自我防衛權利,以避免遭受攻擊的損害<註43>。這項對於第五十一條較為廣義的解釋,牽引出另一項爭議,亦即所謂「預期性自衛」(anticipatory self-defense),也就是國家在預期會立即遭受武裝攻擊前的自衛行為的合法性問題。以目前的軍事科技和戰爭策略而言,雙方第一波攻擊的優劣可能就決定了戰爭的輸贏,而且第一波攻擊造成的毀壞可能是無可彌補的,因此這種帶有預防性質的自衛行為,在立即性與比例性原則限制之下,應該是可以被接受的。在國際法院的尼加拉瓜案中,Schwebel法官在不同意見書中指出第五十一條並不限制自衛必須是在遭受武力攻擊後行使<註44>;因此,對於第五十一條的廣義解釋認為預期性自衛應屬合法的觀點,是較為受到學者和實踐的支持<註45>。顯然,這派支持「固有權利」和「預期性自衛」觀點,較能解釋美日安保體系對於維護亞太安全環境的設計與安排。

    其次,有關「集體自衛」意涵為何?第五十一條指出國家遭受武力攻擊時,國家的武力自衛行為也可以集體形式進行,亦即其他國家或區域國際組織可以共同協助該國的武力自衛。事實上,這項規定出現在憲章制訂過程中,在拉丁美洲國的要求以及美國考慮如何定位戰後歐洲安全問題之下,才增加了「集體自衛」條款;因為美洲國家區域組織自從十九世紀末就已經成立,拉丁美洲國家為了能夠在安理會授權之前或是因為否決權而癱瘓的時候,使他們的美洲國際組織可以合法的進行集體式武力自衛,故而要求增列該項原本不存在的條款<註46>;另外,美國那時正在辯論戰後歐洲安全維護問題,顯然建構一個多邊安全機制獲得較多支持(即NATO),因此美國也支持在第五十一條中加入與聯合國精神相符合的集體自衛條款,因為如果安全理事會中的蘇聯使用否決權而使得集體安全制度癱瘓,則區域性多邊防衛性安全組織,便可以基於集體自衛原則,採取自衛性軍事行動,而不受否決權的限制<註47>。第五十一條的集體自衛規定也因此應被視為聯合國維護國際安全的一環,一方面當侵略攻擊事件發生而安理會可能因為國際官僚程序或是國際政治問題的影響,或是另一方面當安理會的討論過程受到常任理事國否決權的阻撓,而無法做出任何決議的時候,相關國家與區域國際組織可以合法的進行自衛性的集體軍事防衛活動。

    因此,整個憲章第七章條文就在建構一個集體安全體系,作為集體自衛的主要制度與機制,但是同樣重要的是,憲章第五十一條之集體自衛概念也接受國家之間得相互承諾,以區域安全組織或是雙邊或多邊之間簽署防衛性軍事同盟方式,協助維護彼此的國防安全,只要該項安排是有助於維護區域和平與安全。憲章第八章就是有關區域性國際組織在維護區域和平與安全方面的規定,而第二次世界大戰之後的許多區域性安全組織與雙邊安全協定,與其從霸權國的角度解釋為權力平衡的圍堵作法,不如從其他國家的觀點解釋為集體自衛的防範措施。美日安保體系和其他美韓、美菲、美泰、美澳紐、五方防衛(澳、紐、馬來西亞、新加坡、英國)等亞太地區防衛性軍事聯盟,正是基於集體自衛理念所建構,以維護國家和區域安全的制度性設計與機制<註48>

    這種以區域安全組織或是雙邊或多邊安全協定方式,結合國家間共同的能力與決心,提高未來挑戰現狀和平與穩定的侵略成本,以維護區域和平與安全的作法,作者稱之為「預防性集體自衛」(preventive collective-self-defense)。換言之,不是單純的集體性武力自衛行為,而是為了保障區域和平與安全不受破壞的預防性集體安排,這種安排可能以區域安全組織形式,也可以用雙邊或多邊防衛性軍事同盟方式。國家之間相互簽署條約建立區域安全組織或是軍事同盟的目的,除了是在遭受他國侵略時,能夠有其他國家承諾前來協助防衛之外,更重要的是在事先共同積極預防可能的軍事侵略,並且提昇將來發生衝突時「集體危機處理」(collective crisis management)的能力。尤其是在冷戰之後,雖然直接的軍事威脅已經減緩,但是區域性潛在衝突與危機仍然存在,集體自衛概念和預防國防、維持和平以及建立和平等概念相配合,均是作為確保穩定與和平的現狀以及維護國際與區域安全的作法。

    此外,面對亞太地區逐漸浮現的多邊安全對話機制,以雙邊條約為基礎的自衛體系並未因此減少其重要性,一方面主要原因是由於亞太安全多邊體系的不明確性與複雜性,不可能在短期或中期之內,發展成如同歐洲安全多邊體系一般,以取代現有雙邊軍事同盟,作為提供亞太地區安全保障的主要架構。另一方面則也是作為雙邊一方的東亞各國,如日本與南韓,由於各自安全考量的差異,擔心美國會轉移戰略重心到建構多邊架構,而減弱對雙邊安全維護的承諾。

    因此在現今亞太安全環境中,雙邊軍事條約與多邊安全合作最理想的安排是相輔相成,各自均是維護亞太安全的基石(building blocks)<註49>。但是,就目前而言,雙邊條約是作為多邊架構的基礎,尤其是美日安保體系,更是直接且具體連結美國與日本軍事力量作為維護亞太地區安全保障的橋樑。亞太多邊安全機制雖然不能夠取代美日安保體系,但是卻可以提供美日安保體系所做不到的安排與機會,中國與俄羅斯可以經由參與多邊安全對話,展現出合作性態度與政策,日本也可以更加積極介入亞太安全事務,美國自然也多了一個管道維持其亞太安全戰略,同時也提供其他國家參與安全議題討論和對話的機會,建構合作性安全的概念與氣氛。

     

  3. 威脅平衡理論之現狀結合

為何美國作為一個冷戰之後唯一霸權國還需要建立一個以集體自衛為核心的軍事同盟體系?這個問題可以從修正現實主義權力平衡理論的「威脅平衡」(balance of threat)理論加以分析。Stephen Walt提出的威脅平衡理論以修正「權力平衡」(balance of power)理論,指出國家並不一定會單純針對體系內其他國家的權力消長而改變其對外政策,必須視其他國家外交政策所表現出的意圖與行為而定;如果新的區域強國具有挑戰體系既得利益國家的威脅,則相關國家會針對這項威脅採取權力平衡或積極圍堵政策,以防範體系秩序與穩定的改變;換言之,國家的平衡行為(balancing behaviors)並不是單純針對其他國家權力增長,而應該理解為面對威脅時的反應行為<註50>。威脅平衡理論其實是回歸傳統現實主義觀點,是一種較重視權力鬥爭(a struggle for power),而較不完全接受新現實主義的結構觀點<註51>,亦即不認為國際體系的結構是決定國家外交政策的主要甚至唯一因素,因此其修正權力平衡理論,指出「被視為具有威脅性的國家,才是較有可能引起其他國家起而抗衡的主因<註52>」。

所以依據威脅平衡理論,單極體系結構並不必然引起其他國家的抗衡,而是霸權國的外交政策所表現出的行為與意圖,才是決定區域強權是否會不服從霸權國所主導的國際秩序;例如善意的霸權國所表現出維持現狀的政策,而不是積極擴張權力的帝國主義政策,將不會引起同樣滿足於現狀的國家的不滿與挑戰<註53>。同理,單極體系的霸權國在面對其他區域強權時,也會依照該國對外政策的行為與意圖,而決定霸權國的政策。一般而言,面對單極體系霸權國主導的國際秩序,區域強國可能表現出三種不同的政策與態度,一是現狀政策(status quo),二是修正政策(revisionist),三是不確定狀態(uncertain or undecided);而霸權國對於各個不同政策所採取的對策則分別是:結合、圍堵、與交往。

第一類的現狀國家是指滿足於現有霸權主導的國際政治經濟體制,這些國家基本上受益於霸權體系,因此並無意圖改變現有結構與秩序,當然這並不表示現狀國家與霸權國毫無爭端;霸權國對於這些現狀國家的對策就是相互結合與強化彼此經濟與安全關係,以保存和延續現有體系的穩定與和平<註54>。依據「威脅平衡」理論觀點,霸權國家會與接受現狀秩序的其他區域強國相結合,一方面確保區域現狀國家的安全,一方面相互結合以展現維護現狀和平與安全的力量與決心,亦即表現出集體自衛的聯盟。日本長久支持美國的國際與區域安全政策,就是基於其本身戰略利益與美國相符合,美日安保體系也正式代表著現狀國家的相互結合,展現維護現狀的決心和能力。

第二類國家則是不滿現有體系而思改變的國家,Morgenthau稱之為帝國主義政策,亦即改變現狀的擴張性對外政策,此類國家可能企圖建立全球性帝國、大陸性帝國、或是區域性霸權<註55>,如是霸權國以外的區域強權則是對霸權體系的不滿而企圖修正現狀,因此又可稱之為修正國家;霸權國對於這種國家的對策就是圍堵與對抗,霸權國可能單獨對付之,也可能結合現狀國家的力量共同制裁採取修正政策的國家<註56>,例如冷戰後中東地區的伊拉克與伊朗就是不滿美國主導的中東秩序,而嘗試以戰爭(伊拉克入侵科威特)或是發展核武(伊朗購買相關設施),就遭受到美國主導的國際制裁與圍堵。

第三類國家則就是對於現狀體系與秩序尚未表現明確態度與政策的國家,其有可能在中長期轉變為現狀國家或修正國家;依據威脅平衡理論,霸權國對於這種國家的政策通常會採取容忍的交往政策(policies of accommodation or engagement),以使得其政策能夠逐漸明確且支持現狀的維繫,換言之,就是希望能夠和平演變為現狀國家<註57>,中共目前就是在這個類別內,因此美國與日本均採取擴大交往中共的政策。

另一方面,冷戰之後這種集體自衛結盟政策不單純是現實主義的威脅平衡理論使然,同時也有政治與經濟制度的考量。換言之,冷戰之後依然與美國維持締結軍事同盟國家,多半是民主政治與自由經濟國家,冷戰時期所謂自由民主陣營的文宣說法,冷戰之後在缺乏共產威脅之下,反而大抵實現了。這是基於「民主和平」(democratic peace)的自由主義觀點<註58>,亦即民主國家之間因為相近的政治經濟制度與意識型態,而不會發生戰爭規模的衝突行為,民主國家外交政策制訂過程的穿透性與相互影響程度,更使得彼此相敵對的武力相向情勢不易出現。因此美國在亞太地區的軍事同盟國家,如日本、南韓、澳洲、紐西蘭、菲律賓、與泰國等,大概涵蓋亞太地區大部份民主國家。美國與這些民主國家的集體自衛聯盟關係,就在確保亞太地區現狀的安全與經濟發展。

因此,如果以威脅平衡理論觀點分析,美國與日本雖然缺乏共同的文化與歷史淵源,但是雙方卻在制度、經濟、軍事和戰略等層面具有共同利益,且受益於現存秩序架構最多,因此,兩者均是威脅平衡理論中的現狀國家。美日安保條約與相關文件所建構的防衛軍事聯盟,就是美日兩個現狀國家相互結合,一方面展現維護亞太現有秩序與和平的政策決心和軍事能力,一方面也是警告未來任何挑戰現狀的國家,其任何挑釁影響現狀秩序的作為,將會遭受美日兩國以及其他相關軍事聯盟的共同對抗。

結 論

本文從對美日安保條約和指南的條文分析出發,進而討論美日兩國透過安保體系維護亞太安全環境的重要性與關鍵問題,並指出美日安保對於亞太安全環境影響的理論性分析。文章以時間序列分別討論四項美日安保條約與指南,包括一九五一年安保條約、一九六0年修正安保條約、一九七八年安保指南以及一九九七年新安保指南,從對於這些條文內容的討論中,突顯出美日安保體系的演變歷程與爭議重點。

其次,文章討論美日安保條約和指南對於亞太安全環境的影響,主要是討論美國在亞太地區軍事存在的重要性、日本在維護區域安全方面的新角色與限制、以及美日安保條約和指南中有關遠東條款和周邊地區的定義和安全意涵等爭議。美日安保體系結合美日兩國對於維護區域和平穩定的戰略利益和政策決心,一方面確保美國軍事存在亞太區域,二方面提供日本較過去更為積極的安全角色,同時也保留戰略設計的彈性,使得美日安保體系持續作為保障亞太安全環境的重要環節。

最後,作者進一步指出美日安保體系對於亞太安全環境的重要性與影響,在理論層面上兩項重要特徵:集體安全體系下之集體自衛和威脅平衡理論之現狀結合。美日安保雖是雙邊軍事同盟關係,但卻是以維護區域安全與和平的防衛性設計,配合其他區域雙邊軍事聯盟與合作,作為維護亞太安全集體自衛式的戰略機制。此外,冷戰之後的美日安保體系也是基於美日兩國共同維持亞太安全現狀的相互結合,一方面展現維護現狀的能力與決心,另一方面也作為嚇阻與應付未來任何企圖挑戰和平現狀的準備。

<註1>"What the U.S.-Japan Alliance Does for America," Third Plenary Conference Statement, U.S.-Japan 21st Century Committee, December 15, 1997.

<註2>"Each Party recognizes that an armed attack against either Party in the territories under the administration of Japan would be dangerous to its own peace and safety and declares that it would act to meet the common danger in accordance with its constitutional provisions and processes" Article V, Treaty of Mutual Cooperation and Security Between the United States of America and Japan, 1960.

<註3>"For the purpose of contributing to the security of Japan and the maintenance of international peace and security in the Far East, the United States of America is granted the use of its land, air and naval forces of facilities and areas in Japan." Article VI, Treaty of Mutual Cooperation and Security Between the United States of America and Japan, 1960.

<註4>Koji Murata, "Japan's Military Cooperation and Alliance in the Asia-Pacific Region: With Special Reference to the Guidelines for U.S.-Japan Defense Cooperation," Paper presented at the Conference of Asia-Pacific Security Forum, Taipei, Taiwan, September 1-3, 1997.

<註5>"……The United States will maintain a nuclear deterrent capacity , and the forward deployments of combat-ready forces and other forces capable of reinforcing them." Guidelines for Japan-U.S. Defense Cooperation, Part I, Section 1, November 27, 1978.

<註6>"The JSDF will primarily conduct defensive operation in Japanese territory and its surrounding waters and airspace." Guidelines for Japan-U.S. Defense Cooperation, Part II, Section 2 (2) (i)(a), November 27, 1978.<註7>See Guidelines for Japan-U.S. Defense Cooperation, Part II, Section 2, November 27, 1978.

<註8>小島朋之,「美日修訂防衛指南」,聯合報,八十六年十一月九日, 第十版。

<註9>James Shinn, "Testing the United States-Japan Security Alliance," Current History, December 1997, pp. 425-430.

<註10>U.S.-Japan Joint Declaration on Security: Alliance for the 21st Century, April 17, 1996.

<註11>The Guidelines for U.S.-Japan Defense Cooperation, Joint Statement U.S. -Japan Security Consultative Committee, September 23, 1997.

<註12>一九九0年的「亞太地區戰略架構」文件中,指出將分三個階段撤出 美國駐韓部隊,先前兩個階段分別已經於一九九二年之前撤離七千名美 軍,然後在一九九五年撤出六千五百名美軍,後來因為北韓核武檢查問 題出現,美國才停止繼續撤離駐韓美軍。Young-sun Song, "Prospect for U.S.-Japan Security Cooperation," Asian Survey, Vol. 35, No. 12, December 1995, pp. 1087-1101.

<註13>United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region, U.S. Department of Defense, February 27, 1995.

<註14>Joseph S. Nye Jr., "Strategy for East Asia and the U.S.-Japan Security Alliance," Defense Issue, Volume 10, Number 35, March 29, 1995,

<註15>Robert C. Reis, Acting Deputy Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs, Statement before the Senate Foreign Relations Committee, Subcommittee on Asia and the Pacific, Washington, DC, April 15, 1997

<註16>福好昌治,「冷戰後再日米軍基地」,東亞研究,第十三號,一九九六。

<註17>江 謙介,「日本安全保障」(東京:講談社,一九九七),頁一一八至一八六。

<註18>所謂「武器出口三原則」(Three Principles of Arms Export )是指日本的 軍事武器與技術,不得出口或移轉至三類國家:(一)共產國家、(二) 聯合國決議禁止的國家、和(三)實際或有可能介入國際衝突的國家。 見Japan Defense Agency, Defense of Japan, 1994, p. 74 and pp. 245-46.

<註19>U.S.-Japan Security Relationship, Fact sheet released by the Bureau of East Asian and Pacific Affairs, U.S. Department of State, July 28, 1997.

<註20>三根生久大,「安全保障--(美國)對日戰略」(東京:文京出版社,一九九六),頁四四至五四。

<註21>相關議題包括health, rapid population growth, disaster mitigation and environment, economic partnership 等,見 U.S.-Japan Common Agenda, Fact sheet released by the Bureau of East Asian and Pacific Affairs, U.S. Department of State, July 31, 1997.

<註22>The U.S.-Japan Common Agenda: A Partnership for the 21st Century, Joint statement by the U.S. and Japanese Governments released during President Clinton's State Visit to Japan, April 17, 1996.

<註23>參閱「亞洲安全保障一九九七至一九九八」,平和安全保障研究所編(東京:朝雲新聞社,一九九七),頁一三八至一六七。

<註24>Peter J Katzenstein and Nobuo Okawara, "Japan Security Issues," in Japan: A New Kind of Superpower? eds. by Craig Garby and Mary Brown Bullock (Baltimore: The Johns Hopins University, 1994), pp. 53-76.

<註25>Eugene Brown, "Japan's Search for Strategic Vision: The Contemporary Debate," Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, February 25, 1993, p. 1.

<註26>有關聯合國維持和平行動,請閱楊永明,「聯合國維持和平行動之發展: 冷戰後國際安全之轉變」,問題與研究,第三十六卷,第十一期, 民八十六年,十一月,頁23 - 40。

<註27>Francis Fukuyama and Kongdan Oh, The U.S.-Japan Security Relationship After the Cold War (Santa Monica, CA: RAND, 1993), pp. 21-34.

<註28>U.S.-Japan 21st Century Committee, Third Plenary Conference Statement, December 15, 1997.

<註29>See Roger Buckley, US-Japan Alliance Diplomacy: 1945-1990 (Cambridge: Cambridge University Press, 1992), pp. 138-154.

<註30>See Kenneth B. Pyle, "Japan's Emerging Strategy in Asia," in Southeast Asian Security in the New Millennium, eds. by Richard J. Ellings and Sheldon W. Simon (London: M.E. Sharpe, 1996), pp. 123-148.

<註31>天日隆彥,「日本 外交論爭」,(日文書籍,字體問題無法列出)

<註32>"…for the purpose of contributing to the security of Japan and the maintenance of international peace and security in Far East , the Unite States of America is granted the use by it land ,air and naval forces of facilities and areas in Japan." Art. 6,

<註33>「極東」 範圍,一九六0年二月二十六日,政府統一見解。

<註34>江 謙介,「日本 安全保障」,東京:講談社,一九九七年十月,頁197。

<註35>Tnaka Hitoshi, "An Inside Look at the Defense Guidelines Review," Japan Echo, Vol. 24, No. 5, December 1997.

<註36>"situations in areas surrounding Japan that will have an important influence on Japan's peace and security." The Interim Report on the Review of the Guidelines for U.S.-Japan Defense, June 7, 1997.

<註37>Tnaka Hitoshi, "An Inside Look at the Defense Guidelines Review," Japan Echo, Vol. 24, No. 5, December 1997.

<註38>中國時報,民八十七年四月二十七日,第四版。聯合報,民八十七年 四月二十七日,第一版。

<註39>例如依據日本東京新聞報導指出,一九九六年三月台海危機時,日本 首相府曾經指示防衛廳研討如果中共與美國發生戰爭時,日本如何援助 美國、對付中共和保衛沖繩等議題。中國時報,八十六年七月二十八日, 第八版。

<註40>Tnaka Hitoshi, "An Inside Look at the Defense Guidelines Review," Japan Echo, Vol. 24, No. 5, December 1997.

<註41>Quincy Wright, "The Cuban Quarantine," American Journal of International Law, Vol. 57, 1963, p. 546; Louis Henkin, How Nations Behave, 2d ed. (New York: Columbia University Press, 1979), pp. 140-144.

<註42>D. Bowett, "Collective Self-Defence Under the Charter," British Yearbook of International Law, Vol. 32, 1955-6, p. 148.

<註43>Anthony Clark Arend & Robert J. Beck, International Law and the Use of Force (New York: Routledge, 1993), p.73.

<註44>見 The Nicaragua Case, Dissenting Opinion of Judge Schwebel.

<註45>Ian Brownlie, "The Principle of Non-Use of Force in Contemporary International Law," in W. E. Butler, ed., The Non-Use of Force in International Law (Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1989), pp. 17-28, at p. 18.

<註46>Anthony Clark Arend & Robert J. Beck, International Law and the Use of Force, op cit, p. 61.

<註47>這個條文內容事實上由當時美國參議院外交委員會主席Arthur Vandenberg提出,他提出的目的就是在替NATO的尋求符合聯合國原 則的地位,且又可以不受安理會否決權的拘束,而自由採取自衛性集體 軍事行動。參閱 Daryl J. Hudson, "Vandenberg Reconsidered: Senate Resolution 239 and American Foreign Policy," Diplomacy History, Vol. 1, No. 1 (Winter 1977), p. 63; see also John Gerard Ruggie, "The Past as Prologue? Interests, Identity, and American Foreign Policy," op cit., p. 104.

<註48>上田耕一郎,諳保、沖繩問題 集團的自衛權(東京:新日本出版社,一九九七年),頁一三0至一三六。

<註49>Ralph A. Cossa, The Japan- U.S. Alliance and Security Regimes in East Asia: A Workshop Report (Washington, D.C.: The Center for Naval Analyses, 1995).

<註50>Stephen M. Walt, The Origins of Alliances (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1987).

<註51>有關權力平衡理論與威脅平衡理論的比較,參閱 Michael Mastanduno, "Preserving the Unipolar Moment: Realist Theories and U.S. Grand Strategy after the Cold War," International Security, Vol. 21, No. 4 (Spring 1997), pp. 49-88.

<註52>Stephen M. Walt, The Origins of Alliance, op cit., p. 59.

<註53>有關現狀政策與帝國主義政策的討論,請見Hans J. Morgenthau, Politics among Nations (New York: McGraw-Hill, Inc., 1993), chaps 4 & 5.

<註54>See Josef Joffe, "Bismarck or Britain? Toward an American Grand Strategy After Bipolarity," International Security, Vol. 19, No. 4 (Spring 1995), pp. 94-117.

<註55>Hans J. Morgenthau, Politics among Nations (New York: McGraw-Hill, Inc., 1993), chap. 5.

<註56>Michael Mastanduno, "Preserving the Unipolar Moment: Realist Theories and U.S. Grand Strategy after the Cold War," op cit., p. 62.

<註57>Ibid..

<註58>有關民主和平觀點的討論,請參閱Immanuel Kant, Perpetual Peace, trans. by M. Campbell Smith (London: Swan, 1903); Michael Doyle, "Liberalism and World Politics," American Political Science Review, Vol. 80, No. 4,1986, pp. 1151-61; Bruce Russett, Grasping the Democratic Peace: Principles for a Post-Cold War World (Princeton: N.J.: Princeton University Press, 1993). 有關對於民主和平的批評,請參閱 Christopher Layne, "Kant or Cant: the myth of the Democratic Peace," International Security, Vol. 19, No. 2 (Fall 1994), pp. 5-49; David E. Spiro, "The Insignificance of the Liberal Peace," International Security, Vol. 19, No. 2 (Fall 1994), pp. 50-86.